Бюджетні повноваження органів місцевого самоврядування

Бюджетні повноваження органів місцевого самоврядування

Бюджет місцевого самоврядування (місцевий бюджет) — план утворення і використання фінансових ресурсів, необхідних для забезпечення функцій та повноважень місцевого самоврядування

Правову основу бюджетної діяльності місцевого самоврядування в України складають Конституція України, Закон України "Про місцеве самоврядування" та Європейська хартія про місцеве самоврядування .

В радянську епоху регіональні і місцеві органі влади були позбавлені як реальних важелів для проведення самостійної бюджетної політики, так і відповідальності за фінансове положення на місцях. Процес "узгодження" бюджетів різних рівнів являв собою затвердження вищою владою доходів і витрат тих чи інших адміністративних одиниць, що завершувався їх "зведенням" у єдиний бюджет. При цьому встановлювалися індивідуальні для кожного регіону пропорції поділу тих чи інших податків між бюджетами різних рівнів, необхідні для фінансування місцевих видатків.

Мовою закону

Територіальні громади села, селища, міста безпосередньо або через утворені ними органи місцевого самоврядування управляють майном, що є в комунальній власності; затверджують програми соціально-економічного та культурного розвитку і контролюють їх виконання; затверджують бюджети відповідних адміністративно-територіальних одиниць і контролюють їх виконання; встановлюють місцеві податки і збори відповідно до закону; забезпечують проведення місцевих референдумів та реалізацію їх результатів; утворюють, реорганізовують та ліквідують комунальні підприємства, організації і установи, а також здійснюють контроль за їх діяльністю; вирішують інші питання місцевого значення, віднесені законом до їхньої компетенції.

Обласні та районні ради затверджують програми соціально-економічного та культурного розвитку відповідних областей і районів та контролюють їх виконання; затверджують районні і обласні бюджети, які формуються з коштів державного бюджету для їх відповідного розподілу між територіальними громадами або для виконання спільних проектів та з коштів, залучених на договірних засадах з місцевих бюджетів для реалізації спільних соціально-економічних і культурних програм, та контролюють їх виконання; вирішують інші питання, віднесені законом до їхньої компетенції.

Органам місцевого самоврядування можуть надаватися законом окремі повноваження органів виконавчої влади. Держава фінансує здійснення цих повноважень у повному обсязі за рахунок коштів Державного бюджету України або шляхом віднесення до місцевого бюджету у встановленому законом порядку окремих загальнодержавних податків, передає органам місцевого самоврядування відповідні об’єкти державної власності.

Органи місцевого самоврядування з питань здійснення ними повноважень органів виконавчої влади підконтрольні відповідним органам виконавчої влади.

ст.143 Конституції України

Впровадження інституційної реформи в країни в цілому спрямовано на забезпечення бюджетної самостійності регіонів і органів місцевого самоврядування. Будучи максимально наближеним до населення, місцеве самоврядування є первинним рівнем організації публічної влади, що забезпечує в кінцевому рахунку стійкість і демократичний характер усієї системи владних інститутів.

Відповідно до статті 142 Конституції України матеріальною і фінансовою основою місцевого самоврядування є рухоме і нерухоме майно, доходи місцевих бюджетів, інші кошти, земля, природні ресурси, що є у власності територіальних громад сіл, селищ, міст, районів у містах, а також об’єкти їхньої спільної власності, що перебувають в управлінні районних і обласних рад. Територіальні громади сіл, селищ і міст можуть об’єднувати на договірних засадах об’єкти комунальної власності, а також кошти бюджетів для виконання спільних проектів або для спільного фінансування (утримання) комунальних підприємств, організацій і установ, створювати для цього відповідні органи і служби.

Держава бере участь у формуванні доходів бюджетів місцевого самоврядування, фінансово підтримує місцеве самоврядування. Витрати органів місцевого самоврядування, що виникли внаслідок рішень органів державної влади, компенсуються державою.

Мовою закону

Органи місцевого самоврядування в селах, селищах, містах, районах у містах (у разі їх створення) самостійно розробляють, затверджують і виконують відповідні місцеві бюджети згідно з цим Законом та законом про бюджетну систему.

Самостійність місцевих бюджетів гарантується власними та закріпленими за ними на стабільній основі законом загальнодержавними доходами, а також правом самостійно визначати напрями використання коштів місцевих бюджетів відповідно до закону.

...

Втручання державних органів у процес складання, затвердження і виконання місцевих бюджетів не допускається, за винятком випадків, передбачених цим та іншими законами.

Ст. 61 Закону про місцеве самоврядування

Для виконання своїх завдань муніципальні утворення повинні мати достатні фінансові і матеріальні ресурси, а також мати право самостійного управління і розпорядження цими ресурсами. Одним з найважливіших у відношенні власних ресурсів прав є право на самостійне формування, прийняття і виконання місцевого бюджету. Формування бюджету — це процес коротко-, середньо- і довгострокового планування доходів і видатків, що неможливо без закріплених на довгостроковій основі дохідних джерел місцевих бюджетів.

• Бюджетна політика як основа управління бюджетом

Бюджет — це головний інструмент проведення соціально-економічної політики, тому що бюджетна політика повинна сприяти сталому і ефективному економічному розвитку. Відповідно до цілей економічної політики, уряд країни визначає для себе пріоритетні задачі бюджетної політики.

Формування політики — це:

1. визначення пріоритетів ;
2. виявлення специфічних місцевих проблем та обмежень ;
3. розробка економічної перспективи ;
4. дотримання ключових принципів реформування .

• Засади бюджетної політики на місцевому рівні

Умовно бюджетну політику стосовно бюджетів місцевого самоврядування можна поділити на державну і місцеву. У відповідності з принципом єдності бюджетної системи України держава через місцеві бюджети реалізує загальнодержавну соціальну політику.

Державна політика реалізується через законодавство про місцеве самоврядування, галузеве законодавство, бюджетне законодавство та загальнодержавні фінансові нормативи бюджетної забезпеченості для місцевих бюджетів. Місцеві органи влади в процесі формування бюджетів обмежені в своїх діях законодавством, але, в свою чергу, мають достатній простір для формування власної політики. В умовах формульного порядку розподілу міжбюджетних ресурсів кращих результатів досягає та територія, що має власну цілеспрямовану ефективну політику.

Бюджетна політика на місцевому рівні — це офіційно визначені органом місцевого самоврядування цілі і напрямки розвитку бюджетних відносин та методи їх реалізації.

Бюджетна політика — це заяви, зроблені політиками для конкретизації їхньої філософії фінансового управління. У широкому розумінні політика — це офіційна позиція органів місцевого самоврядування для підтримки реалізації фінансових цілей. Політика створює рамки для фінансового управління і спрямовує фінансистів у веденні фінансових справ органів місцевого самоврядування.

Важливим документом, що визначає бюджетну політику на місцевому рівні, є програма економічного та соціального розвитку відповідної адміністративно-територіальної одиниці.

У програмі економічного та соціального розвитку відповідної адміністративно-територіальної одиниці на наступний рік повинні бути відображені:

1. Аналіз соціально-економічного розвитку адміністративно-територіальної одиниці за попередній і поточний роки та характеристика головних проблем розвитку її економіки та соціальної сфери.
2. Стан використання природного, виробничого, науково-технічного та трудового потенціалу, екологічна ситуація.
3. Можливі шляхи розв’язання головних проблем розвитку економіки і соціальної сфери.
4. Цілі та пріоритети соціально-економічного розвитку в наступному році.
5. Система заходів органів місцевого самоврядування щодо реалізації соціально-економічної політики з визначенням термінів виконання та виконавців.
6. Основні показники соціально-економічного розвитку адміністративно-територіальної одиниці (по кожному напрямку).
7. Дані про отримання та використання доходів від розпорядження об’єктами права комунальної власності, ефективності використання об’єктів права комунальної власності, показники розвитку підприємств та організацій, що є об’єктами права комунальної власності.
8. Місцеві програми.

Поточна бюджетна політика визначає обсяг бюджету, балансові показники, обсяг резервного фонду і розподіл ролей між різноманітними бюджетними чинниками.

Місцеву бюджетну політику можна поділити на регіональну (визначені в межах діючих повноважень напрямки соціально-економічного розвитку області, району, принципи міжбюджетних відносин на вказаних територіях) та політику конкретного органу місцевого самоврядування.

Процес розробки бюджетної політики на наступний рік повинен починатися набагато раніше процесу складання самого бюджету. Документально бюджетна політика фіксується в програмі економічного та соціального розвитку відповідної адміністративно-територіальної одиниці, окремих програмах та рішеннях.

Процес формування бюджетної політики на наступний рік включає:

1. визначення головних проблем розвитку економіки та соціальної сфери на основі аналізу соціально-економічного розвитку адміністративно-територіальної одиниці за попередній і поточний роки;
2. визначення головних проблем розвитку бази доходів та підвищення ефективності витрачання бюджетних коштів на основі аналізу виконання бюджету за минулий рік;
3. аналіз виконання соціальних програм, що фінансуються з бюджету;
4. вивчення законодавчої та нормативної бази, що впливатиме на формування і виконання бюджетів наступного року;
5. вивчення реальних потреб населення в бюджетних послугах та тенденцій трансформації їх структури в майбутньому;
6. прийняття в межах діючих повноважень рішень стосовно розширення бази надходжень: встановлення ставок податків і зборів, пільг та інших економічних пріоритетів;
7. розробка та затвердження заходів по реформуванню мережі бюджетних установ та структури послуг, які вони надають;
8. визначення напрямків розвитку підприємств комунальної власності та підвищення ефективності управління ними;
9. внесення коректив в довгострокові програми, розгляд і прийняття нових програм на наступний рік та визначення приоритетних напрямків витрачання бюджетних коштів в умовах обмеженого фінансування;
10. визначення напрямків ефективного використання коштів відповідного місцевого бюджету: об’єднання коштів з коштами інших бюджетів для виконання спільних програм, або передачі коштів у вигляді субвенції.

Запорукою успіху місцевої бюджетної політики є її прозорість, відкритість і зрозумілість як для представницьких органів влади, так і для населення відповідної території, її публічна підтримка.

Мовою закону

Органи місцевого самоврядування забезпечують публікацію інформації про місцеві бюджети, в тому числі рішень про місцевий бюджет та періодичних звітів про їх виконання. Рішення про місцевий бюджет повинно бути оприлюднене не пізніше десяти днів з дня його прийняття.

Ст. 28 Бюджетного кодексу

Одній з основних цілей бюджетної реформи на місцевому рівні є подолання традиційної практики роботи над бюджетом, яка встановлювала пріоритетність потреб над бюджетними можливостями. Отже, потреби мають бути розподілені за пріоритетами і співвіднесені з наявними ресурсами, а можливості мають прогнозуватися на перспективу.

Складання проектів бюджетів — виняткова прерогатива Уряду України, відповідних органів виконавчої влади місцевих органів, органів місцевого самоврядування.

Безпосереднє складання проектів бюджетів здійснюється Міністерством фінансів України, місцевими фінансовими органами і виконавчими органами місцевого самоврядування.

З метою своєчасного і якісного складання проектів бюджетів органи місцевого самоврядування мають право одержувати необхідні дані від фінансових органів, регіональних органів Державного Казначейства України, Державної податкової адміністрації.

• Бюджетна самостійність місцевих бюджетів

Мовою закону

Місцеве самоврядування в Україні — це гарантоване державою право та реальна здатність територіальної громади... самостійно або під відповідальність органів та посадових осіб місцевого самоврядування вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України.

ст.2 Закону про місцеве самоврядування

Головною метою надання бюджетної самостійності місцевим бюджетам є створення умов для переорієнтації підзвітності місцевих органів влади на місцевому рівні. Місцевий орган влади має бути підзвітним місцевому населенню, а не якомусь державному чи обласному бюрократичному апарату. Це дозволятиме місцевому населенню істотно впливати на якість надання бюджетних послуг та забезпечуватиме умови для ефективного розподілу обмежених ресурсів місцевих бюджетів.

Самостійність місцевих бюджетів забезпечується наявністю передбачуваних джерел доходів, можливістю до мобілізації додаткових джерел надходжень, закріпленими видатковими повноваженнями та правом визначати напрямки і форми їх здійснення, правом залучати позикові кошті в межах положень Бюджетного кодексу та місцевими бюджетними рішеннями, а також відповідальністю органів місцевої влади за прийняттям і виконанням бюджетних рішень перед населенням і законом.

Передбачуваність дохідних джерел залежить від того, яку частку займають власні доходи місцевих бюджетів у загальному обсязі доходів місцевих бюджетів, а також від стабільності і прозорості механізму міжбюджетного регулювання.

Одним з основних здобутків міжбюджетної реформи є встановлення у положеннях Бюджетного кодексу чіткого переліку дохідних джерел місцевих бюджетів, які не враховуються при визначенні міжбюджетних трансфертів (статті 69 Бюджетного кодексу) та вимога щодо стабільності індексів відносної податкоспроможності відповідних бюджетів, які не можуть змінюватися і переглядатися частіше, ніж раз на три роки. Ці положення спрямовано на неприпустимість вилучення з місцевого бюджету власних доходів або додатково отриманих чи зекономлених ними в ході виконання бюджету коштів. Передбачуваність також забезпечується гарантованою законом компенсацією доходів місцевих бюджетів, що випадають, за рахунок бюджету того рівня влади , рішення якого спричинило за собою цю втрату в доходах. Отже, стаття 103 Бюджетного кодексу передбачає у таких випадках субвенцію на компенсацію втрат доходів бюджетів місцевого самоврядування на виконання власних повноважень внаслідок наданих державою податкових пільг.

Мовою закону

Надання державою податкових пільг, що зменшують доходи бюджетів місцевого самоврядування на виконання власних повноважень, має супроводжуватися внесенням змін до закону про Державний бюджет України на поточний бюджетний період, що передбачають надання субвенції на компенсацію відповідних втрат доходів бюджетів місцевого самоврядування.

Стаття 103 Бюджетного кодексу

Не менш важливим для забезпечення самостійності місцевих бюджетів є неприпустимість перегляду параметрів міжбюджетного регулювання протягом фінансового року. Втрати в доходах і додаткові витрати, що виникають у ході виконання місцевих бюджетів, за винятком випадків, зв’язаних зі зміною законодавства чи рішеннями , прийнятими вищими органами влади , не повинні компенсуватися з бюджетів інших рівнів. Відповідно до статті 67 Закону України "Про місцеве самоврядування в України" рішення органів державної влади, яки призводять до додаткових видатків органів місцевого самоврядування, обов’язково супроводжуються передачею їм необхідних фінансових ресурсів. Вказані рішення виконуються органами місцевого самоврядування в межах переданих їм ресурсів. Витрати органів місцевого самоврядування, що виникли внаслідок рішень органів державної влади і попередньо не забезпечені відповідними фінансовими ресурсами, компенсуються державою.

Мовою закону

Закони України, які впливають на формування доходної чи видаткової частини бюджетів, повинні бути офіційно оприлюднені до 15 серпня року, що передує плановому. В іншому разі норми відповідних законів, що впливають на формування доходної та/або видаткової частини бюджетів, застосовуються не раніше початку бюджетного періоду, наступного за плановим.

Ст.27 Бюджетного кодексу

Органи місцевого самоврядування мають право самостійно приймати рішення про обсяги видатків на виконання делегованих видаткових повноважень у межах загальної суми доходів місцевих бюджетів за винятком коштів, переданих до місцевих бюджетів у вигляді цільових субвенцій. Це право припускає, що місцеві органи влади самостійно формують, затверджують і виконують свої бюджети. Зокрема, це означає, що фінансові нормативи бюджетної забезпеченості, що використовуються для розподілу міжбюджетних трансфертів, не можуть бути обов’язковими до виконання органами місцевого самоврядування. Якщо органи державної влади приймають нормативи витрачання коштів, які є обов’язковими для виконання органами місцевого самоврядування, то кошти на виконання цих нормативів повинні надаватися з державного бюджету у вигляді цільового трансферту. У таких випадках державний бюджет несе відповідальність перед населенням і законом за забезпечення збалансованості дохідних можливостей і видаткових потреб місцевих бюджетів на ці повноваження як на етапі прийняття, так і на етапі виконання бюджету.

Одночасно Бюджетним кодексом передбачений контроль за дотриманням нормативів якості надання соціальних послуг, які встановлюються на центральному рівні галузевими міністерствами освіти та охорони здоров’я. Згідно зі статтею 122, цей контроль здійснюють керівники місцевих державних адміністрацій. Крім того, згідно зі статтями 110 і 113, відповідний контроль здійснюється Рахунковою палатою та органами Державної контрольно-ревізійної служби.

Оптимізація бюджетних видатків вимагає встановлення додаткових видатків на перебудову мережі бюджетних установ. У Прикінцевих положеннях Бюджетного кодексу встановлено, що протягом п’яти років після набрання чинності Бюджетного кодексу може застосовуватися міжбюджетний трансферт з Державного бюджету України на зменшення фактичних диспропорцій між місцевими бюджетами через нерівномірність мережі бюджетних установ. Розмір цього міжбюджетного трансферту встановлюється в пропорціях від 5 до 1 відсотку від загального обсягу дотації вирівнювання з державного бюджету місцевим бюджетам протягом п’яти років. Крім того, для того, щоб органи місцевого самоврядування мали можливість вибирати технологію надання бюджетних послуг населенню, місцеві бюджети мають право створювати бюджет розвитку та право залучати позикові кошті (тільки міські бюджети) на реалізацію проектів перебудови бюджетної мережі.

Самостійність місцевих бюджетів припускає, що місцеві органи влади повинні бути підзвітні кінцевим споживачам бюджетних послуг — населенню муніципального утворення — за прийняті ними бюджетні рішення. Необхідно забезпечити гласність обговорення бюджетної політики в місцевій пресі, на громадських слуханнях бюджету, через інститут місцевого референдуму, відкритість бюджетної інформації, можливість доступу до неї з боку будь-яких зацікавлених осіб.

Таким чином, процес складання бюджету може серйозно починатись лише після визначення впливу макроекономічних показників та прийняття рішень стосовно оцінок надходжень, прогнозів видатків на основні програми, а також визначення бюджетної політики.