Бюджетний процес в органах місцевого самоврядування

Бюджетний процес в органах місцевого самоврядування
Главная - Аналитика, законопроекты - Аналитика - Місцеве самоврядування в Україні - Бюджетний процес в органах місцевого самоврядування

Бюджетний процес в органах місцевого самоврядування

Головне в бюджетному процесі — конкретизація завдань.

Бюджетний процес — це регламентована нормами права діяльність, пов’язана із складанням, розглядом, затвердженням бюджетів, їх виконанням і контролем за їх виконанням, розглядом звітів про виконання бюджетів, що складають бюджетну систему України.

Разом з цим якісний бюджетний процес — це набагато більше, ніж підготовка юридичного документу з розподілу бюджетних коштів. Бюджетний процес має політичний, управлінський, плановий, комунікаційний і фінансовий виміри.

Бюджетний процес складається із заходів, що охоплюють розробку, виконання та оцінку плану з надання послуг та основних фондів.

Бюджетний процес включає чотири стадії :

  1. складання проектів бюджету;
    1. розгляд та прийняття закону про Державний бюджет України, рішень про місцеві бюджети;
    2. виконання бюджету, в тому числі у разі необхідності внесення змін до закону про Державний бюджет України, рішення про місцеві бюджети;
    3. підготовку, розгляд та оцінку звіту про виконання бюджету і прийняття рішення щодо нього.

Якісному бюджетному процесу притаманні кілька важливих рис. Якісний бюджетний процес:

  1. включає довгострокову перспективу;
  2. встановлює зв’язок із загальними організаційними цілями;
  3. зосереджує бюджетні рішення на результатах і наслідках;
  4. включає і заохочує ефективне спілкування із заінтересованими особами;
  5. надає стимули керівництву.

Основні риси якісного складання бюджетного процесу говорять про те, що бюджетний процес є не тільки діяльністю по збалансуванню доходів і видатків одного року, а й стратегічною за змістом діяльністю, яка охоплює розробку багаторічного та поточного фінансового плану з розподілу бюджетних ресурсів відповідно до встановлених цілей і пріоритетів. Якісний бюджетний процес виходить за межі традиційної концепції постатейного контролю видатків і стимулює головних розпорядників коштів до вдосконалення ефективності і продуктивності програм.

Основними завданнями бюджетного процесу є допомога суб’єктам рішень ухвалювати слушні рішення щодо надання послуг та основних фондів і сприяти участі в процесі зацікавлених осіб для:

  1. забезпечення збалансованості бюджету;
  2. гармонізація бюджетної та економічної політики;
  3. досягнення реалістичності прогнозного обсягу доходів та видатків бюджетів;
  4. виявлення матеріальних і фінансових резервів;
  5. здійснення перерозподілу бюджетних ресурсів між бюджетами;
  6. здійснення контролю на всіх стадіях бюджетного процесу.

Принципи бюджетного процесу:

  1. Встановити загальні цілі для ухвалення рішень.
  2. Розробити підходи до досягнення цілей.
  3. Розробити бюджет, що узгоджується з підходами до досягнення цілей. Треба підготувати і затвердити фінансовий план і бюджет, що ведуть до досягнення цілей зважаючи на обмеження наявних ресурсів.
  4. Оцінювати ефективність і корегувати її. Програму і фінансову ефективність треба постійно оцінювати і корегувати, щоб заохочувати наближення до цілей.

Складові бюджетного процесу:

  • Оцінити потреби, пріоритети, ускладнення і можливості громади.
  • Визначити можливості і ускладнення щодо послуг, основних фондів та управління.
  • Розробити та розповсюдити загальні цілі.
  • Затвердити фінансову політику.
  • Розробити програмні, оперативні та інвестиційні політику і плани.
  • Розробити програми і послуги, що узгоджуються з політикою і планами.
  • Розробити управлінські стратегії.
  • Розробити бюджет, що узгоджується з підходами до досягнення цілей.
  • Розробити процес підготовки і затвердження бюджету.
  • Розробити і оцінити фінансові варіанти.
  • Ухвалити варіанти, необхідні для затвердження бюджету.
  • Оцінювати ефективність та робити поправки.
  • Наглядати, виміряти та оцінювати ефективність.
  • Вносити відповідні зміни, коригувати.

Шляхи покращення якості бюджетному процесу:

  1. перехід до середньо та довгострокового бюджетного планування;
  2. забезпечення зв’язку між загальними цілями і прийнятими рішеннями;
  3. розробка бюджету на основі поставлених цілей із урахуванням наявних ресурсів;
  4. спрямування бюджетних рішень на досягнення приоритетних соціальних програм та забезпечення їх ефективності;
  5. оцінка ефективності дії та їх корегування з метою досягнення соціальної та фінансової ефективності і відповідності поставленим цілям;
  6. залучення широкого кола учасників бюджетного процесу, громадськості та інших зацікавлених осіб;

Нижче наведена загальна схема організації ефективного бюджетного процесу.

 

Принципова схема планування та формування бюджету

 

 

  • Учасники бюджетного процесу та їх повноваження

Учасниками бюджетного процесу є органи та посадові особи, які наділені бюджетними повноваженнями. Бюджетними повноваженнями визнаються права і обов’язки учасників бюджетних правовідносин.

Для здійснення програм та заходів, які проводяться за рахунок коштів бюджету, бюджетні асигнування надаються розпорядникам бюджетних коштів. За обсягом наданих прав розпорядники бюджетних коштів поділяються на головних розпорядників бюджетних коштів та розпорядників бюджетних коштів нижчого рівня.

Кошти бюджету, які отримують фізичні особи та юридичні особи, що не мають статусу бюджетної установи (одержувачі бюджетних коштів), надаються їм лише через розпорядника бюджетних коштів.

Головними розпорядниками бюджетних коштів можуть бути виключно:

  • за бюджетними призначеннями, передбаченими бюджетом Автономної Республіки Крим, — уповноважені юридичні особи (бюджетні установи), що забезпечують діяльність Верховної Ради Автономної Республіки Крим та Ради міністрів Автономної Республіки Крим, а також міністерства та інші органи влади Автономної Республіки Крим в особі їх керівників;
  • за бюджетними призначеннями, передбаченими іншими місцевими бюджетами, — керівники місцевих державних адміністрацій, виконавчих органів рад та їх секретаріатів, керівники головних управлінь, управлінь, відділів та інших самостійних структурних підрозділів місцевих державних адміністрацій, виконавчих органів рад.

Головні розпорядники коштів місцевих бюджетів визначаються рішенням про місцевий бюджет із дотриманням зазначених вище умов .

Головний розпорядник бюджетних коштів:

  • розробляє план своєї діяльності відповідно до завдань та функцій, визначених нормативно-правовими актами, виходячи з необхідності досягнення конкретних результатів за рахунок бюджетних коштів;
  • розробляє на підставі плану діяльності проект кошторису та бюджетні запити і подає їх місцевому фінансовому органу;
  • отримує бюджетні призначення шляхом їх затвердження у рішенні про місцевий бюджет, доводить у встановленому порядку до розпорядників бюджетних коштів нижчого рівня (одержувачів бюджетних коштів) відомості про обсяги асигнувань, забезпечує управління бюджетними асигнуваннями;
  • затверджує кошториси розпорядників бюджетних коштів нижчого рівня, якщо інше не передбачене законодавством;
  • здійснює внутрішній контроль за повнотою надходжень, отриманих розпорядниками бюджетних коштів нижчого рівня та одержувачами бюджетних коштів, і витрачанням ними бюджетних коштів;
  • одержує звіти про використання коштів від розпорядників бюджетних коштів нижчого рівня та одержувачів бюджетних коштів і аналізує ефективність використання ними бюджетних коштів.

 

  • Процес складання бюджету

Чітке розуміння основних етапів у процесі складання бюджету, а також того, хто відповідає за конкретні дії на кожному етапі, є абсолютно необхідним для правильності складання бюджету.

Щоб процес складання бюджету проходив належним чином, слід запланувати адекватний час для здійснення кожного етапу.

Більшість національних процесів складання бюджету складається з окремих етапів. Особливо це стосується систем, у яких спочатку визначається національний напрямок, а потім уряд реагує на пропозиції міністерств і управлінь стосовно витрат.

Для унітарних систем з чітким розмежуванням між виконавчою і законодавчою владами спільними є такі основні етапи:

Встановлення граничних обсягів загальних видатків . На основі структури та пріоритетів, у більшості країн фінансові органи встановлюють граничні обсяги, яких повинні додержуватись розпорядники при розробці своїх бюджетних запитів. Ці ліміти можуть встановлюватись для окремих розпорядників за програмами чи функціями або для їх комбінації. В деяких випадках не вся сума прогнозних надходжень асигнується в межах лімітів: частину коштів залишають для фінансування нових пропозицій. Це пояснюється необхідністю забезпечити отримання органом влади одного комплекту пропозицій щодо виділення асигнувань, які можуть фінансуватись у межах прогнозних надходжень незалежно від того, які зміни можуть бути внесені перед поданням проекту бюджету на розгляд представницького органу. Як правило, цей етап завершується перед видання інструкцій до бюджету.

Видання інструкцій до бюджету. Розробка інструкцій до бюджету часто вимагає прийняття складних рішень. Але у більшості країн вважають, що процес складання бюджету формально починається з виданням інструкцій до бюджету, хоча насправді він починається раніше.

Підготовка бюджетних запитів. Головні розпорядники, як правило, мають свої власні детальні процедури розробки бюджетних запитів з урахуванням потреб окремих управлінь і програм. Скільки часу витрачається на цей етап великою мірою залежить від виду та обсягів інформації, включення якої до бюджетних запитів вимагає фінансовий орган. Аналіз бюджету, прийняття рішень і документування є частинами цього процесу.

Консолідація даних і аналіз бюджету. Консолідацію цифрових даних здійснює бюджетне управління (відділ). Пояснення суті програм і примітки кожного розпорядника використовуються при аналізі бюджету разом з фінансовими даними. Бюджетні управління (відділи) аналізують точність і повноту поданих даних з метою формування основних бюджетних проблем, що потребують вирішення. Аналіз цього виду може здійснюватись під проводом окремих відділів фінансових органів, що відають основними функціональними сферами бюджету. Але бюджетне управління (відділ) у будь-якому разі здійснює консолідацію результатів аналізу з метою прийняття бюджетних рішень. На цьому етапі складання бюджету часто проводяться засідання за участю різних розпорядників з метою прояснення пропозицій.

Пропозиції стосовно капіталовкладень оцінюються і розподіляються за пріоритетами, як правило, протягом одного і того ж періоду. Головною причиною цього є необхідність збалансувати видатки і доходи.

Визначення і вирішення проблем. Цей етап передбачає документування основних бюджетних проблем, що випливли на поверхню завдяки аналізу бюджетних пропозицій і пропозицій стосовно капіталовкладень. Начальник бюджетного управління може зробити резюме проблем для представлення начальнику фінансового управління, який часто приймає попередні рішення і обговорює їх з ключовими управліннями перед прийняттям рішень.

Бюджетні рішення. Начальник фінансового управління приймає рішення про включення бюджетного запиту до пропозицій проекту бюджету.

Підготовка бюджету та відповідних документів. Цей етап передбачає складання бюджетного документу, підготовку підтверджуючих документів, зазвичай проекту рішення про бюджет на відповідний рік і пакету пропозицій. Розпорядники бюджетних коштів представляють окремі обґрунтування своїх пропозицій бюджетним комісіям.

Подання бюджету на розгляд часто супроводжується пояснювальною запискою стосовно змісту бюджету, аргументацією основних показників.

  • Планування бюджетного процесу

 Найважливішими складовими грамотно побудованого бюджетного процесу є його структурне і нормативне відображення у часі. Бюджетний кодекс чітко встановлює граничні терміни прийняття відповідних рішень у ході бюджетного процесу.

 

 

 

На початку року

 

Кабінет Міністрів України разом з міністерствами та відомствами починає розробку основних напрямів бюджетної політики на наступний рік. Міністерство економіки готує прогноз основних макропоказників економічного і соціального розвитку на основі аналізу виконання показників за минулий рік. Національний банк України готує і подає до Верховної Ради України та Кабінету Міністрів України проект основних засад грошово-кредитної політики та проект кошторису (до 1 квітня).

 

 

 

Не пізніше 1 травня

 

Кабінет Міністрів України подає Верховної Ради України річний звіт про виконання закону про Державний бюджет України та показники виконання зведеного бюджету. Рахункова палата протягом двох тижнів з дня офіційного подання річного звіту готує висновки щодо використання державних коштів. Верховна Рада України, незалежні аналітичні організації починають аналіз показників виконання закону про Державний бюджет України, основних макропоказників економічного і соціального розвитку України та оцінюють стан реалізації напрямків і завдань, передбачених законом про бюджет.

 

 

 

У червні

 

у Верховній Раді України відбуваються парламентські слухання з питань бюджетної політики на наступний бюджетний період. Верховна Рада України або схвалює, або бере до відома зазначений документ та надає пропозиції і доручення Кабінету Міністрів України.

 

 

 

На початку липня

 

розпочинається робота по розробці проекту Закону України "Про Державний бюджет України" на наступний рік. Після 15 серпня, коли закінчується останній термін оприлюднення законів, що впливають на формування доходів та видатків бюджету, Кабінет Міністрів України підводить до завершення роботу по розробці проекту Закону України "Про Державний бюджет України" на наступний рік і розглядає його на своїх засіданнях.

 

 

 

Не пізніше 15 вересня

 

Кабінет Міністрів України подає до Верховної Ради України офіційне рішення щодо схвалення проекту закону про державний бюджет на наступний рік разом з відповідними матеріалами. Через п’ять днів починається процес представлення проекту закону про бюджет на пленарних засіданнях Верховної Ради України. Поданий проект закону про Державний бюджет України на наступний рік підлягає обов’язковій публікації в газеті "Урядовий кур’єр" до 22 вересня.

 

 

 

З початку жовтня

 

Верховна Рада України готує проект закону про Державний бюджет України до першого читання: він розглядається народними депутатами України, у комітетах, депутатських фракціях та групах. Комітет Верховної Ради України з питань бюджету не пізніше 15 жовтня (20 жовтня, якщо проект бюджету був прийнятий до розгляду після повторного подання Кабінетом Міністрів України) року, який передує плановому, розглядає пропозиції до проекту закону про Державний бюджет України і готує Висновки та пропозиції до нього. Прийняття рішення щодо Висновків та пропозицій до проекту закону про Державний бюджет України вважається прийняттям проекту закону про Державний бюджет України у першому читанні.

 

 

 

У листопаді

 

відбувається друге та трете читання закону про Державний бюджет України. Не пізніше 3 листопада (або 8 листопада у разі повернення на повторне перше читання) Кабінет Міністрів України подає доопрацьований проект закону відповідно до Бюджетних висновків і порівняльну таблицю щодо їх врахування з вмотивованими поясненнями щодо неврахованих пропозицій. Не пізніше 20 листопада завершується друге читання проекту закону про Державний бюджет України, на якому, поряд з іншими, обов’язково ухвалюються: загальний обсяг дефіциту (профіциту), загальний обсяг доходів і видатків, обсяг міжбюджетних трансфертів та інші положення, необхідні для формування місцевих бюджетів.

 

 

 

Не пізніше 25 листопада

 

Комітет Верховної Ради України з питань бюджету доопрацьовує проект закону про Державний бюджет України та вносить його на розгляд Верховної Ради України у третьому читанні. Закон про Державний бюджет України приймається Верховною Радою України до 1 грудня року, що передує плановому. Закон про Державний бюджет України набуває чинності у разі його підписання Президентом України.

 

 

 

 

За умови неповернення Президентом України Закону про Державний бюджет України для повторного розгляду на місцях розпочинається процес затвердження місцевих бюджетів

Організація бюджетного процесу на центральному рівні має безпосередній вплив на узгодження бюджетних питань на місцевому рівні: розгляд та прийняття рішень про місцевий бюджет, відповідно до положень Бюджетного кодексу, залежить від своєчасного прийняття законопроекту про державний бюджет на наступний рік у другому читанні.

Для узгодженості процесу формування державного і місцевих бюджетів, визначення термінів отримання інформації, необхідної для обрахунків обсягів бюджетів та міжбюджетних трансфертів, своєчасного затвердження місцевих бюджетів Бюджетним кодексом визначений чіткий бюджетний календар затвердження місцевих бюджетів:

 

 

 

До 1 серпня поточного року

 

приймаються спільні рішення відповідних рад та укладаються угоди між ними про об’єднання коштів їх бюджетів для виконання власних повноважень.

 

 

 

До 15 вересня

 

після схвалення Кабінетом Міністрів України проекту закону про Державний бюджет Міністерство фінансів України доводить місцевим державним адміністраціям та виконавчим органам відповідних рад розрахунки прогнозних обсягів міжбюджетних трансфертів, методику їх визначення та інші показники, необхідні для складання проектів місцевих бюджетів.

 

 

 

У жовтні–листопаді

 

на підставі інформації, отриманої відповідно до частин 5-8 статті 75 Бюджетного кодексу від Міністерства фінансів та місцевих фінансових органів, готуються проекти місцевих бюджетів.

 

 

 

Не пізніше 27 листопада

 

у тижневий термін після ухвалення проекту закону про Державний бюджет у другому читанні Кабінет Міністрів України доводить місцевим виконавчим органам влади положення та показники міжбюджетних відносин (обсяги міжбюджетних трансфертів та текстові статті, що визначають особливості міжбюджетних відносин на наступний бюджетний період).

 

 

 

Не пізніше ніж у двотижневий термін

 

після опублікування закону про Державний бюджет України (грудень) затверджуються бюджет АРК, обласні, районні, міські (міст республіканського та обласного значення) бюджети.

 

 

 

Не пізніше ніж у двотижневий термін

 

після затвердження районних та міських (міст республіканського та обласного значення) бюджетів затверджуються міські (міст районного значення), селищні та сільські бюджети.

 

 

 

 

З урахуванням вимог Закону України " Про міжбюджетні відносини між районним бюджетом та бюджетами територіальних громад сіл, селищ, міст та їх об’єднань" у бюджетному календарі райдержадміністрацій, районних та міських (міст районного значення), селищних та сільських радах пердбачаються заходи щодо взаємодії цих органів у міжбюджетних відносинах:

 

 

 

До 1 серпня року, який передує плановому

 

укладення угод про здійснення перерахунку кількості споживачів чи внесення змін до них.

 

 

 

У двотижневий термін

 

після доведення Кабінетом Міністрів України показників міжбюджетних відносин (не пізніше 10 днів до розгляду на сесії районної ради проекту районного бюджету на відповідний період) райдержадміністрація:

затверджує крефіцієнти пофакторного впл иву обсягу міжбюджетних трансфертів між районним бюджетом та бюджетами сіл, селищ, міст районного значення та їх об’єднань на плановий рік;

здійснює розрахунки міжбюджетних трансфертів (дотації вирівнювання та коштів, що передаються до районного бюджету) між районним бюджетом та бюджетами сіл, селищ, міст районного значення та їх об’єднань;

подає розрахунки міжбюджетних трансфертів до облдержадміністрації, Ради міністрів АРК для перевірки їх відповідності Формулі розподілу обсягу міжбюджетних трансфертів (дотації вирівнювання та коштів, що передаються до районного бюджету) між районним бюджетом та бюджетами сіл, селищ, міст районного значення та їх об’єднань на плановий рік;

доводить до відповідних органів місцевого самоврядування розрахунки міжбюджетних трансфертів (дотації вирівнювання та коштів, що передаються до районного бюджету) між районним бюджетом та бюджетами сіл, селищ, міст районного значення та їх об’єднань на плановий бюджетних період.

 

 

 

У дводенний термін

 

після затвердження відповідного районного бюджету райдержадміністрація доводить до сільських, селищних, міських рад обсяги міжбюджетних трансфертів між районним бюджетом та бюджетами місцевого самоврядування, затверджених рішенням районної ради.

 

 

 

 

Якщо до початку нового року закон не набрав чинності, щомісячні видатки Державного бюджету України і місцевих бюджетів здійснюються у розмірах 1/12 обсягу видатків, визначених Законом України "Про Державний бюджет України" або рішенням місцевої ради на попередній бюджетний період.

  • Бюджетний календар

Грамотно побудований бюджетний процес повинен насамперед виходити з чітко організованого планування муніципального розвитку, оскільки сам бюджет — лише механізм реалізації цілей розвитку території.

 Формування бюджету має розглядатися як технічний процес, а також як продовження процесу здійснення політики. Це спосіб виконання державних рішень стосовно ресурсів і пріоритетів.

Фахівці, залучені в бюджетному процесі, виконують подвійну роль — тому вони повинні розглядати свої функції з двох точок зору: вони виконують технічні функції, але й здійснюють політичні рішення. Таке поєднання з політичним процесом не може бути перебільшено — те, чому ми робимо це — так само важливо, як і те, що ми робимо.

Головна мета формування бюджету полягає в зборі та організації ресурсів, необхідних для здійснення завдань. Формування бюджету — це більше ніж просто процес обчислення.

Виконавча та законодавча гілки влади мають свої сфери відповідальності у процесі формування бюджету. Кожна з них має окрему місію і розглядатиме бюджетний процес зі своєї точки зору.

Згідно міжнародних моделей одним з важливих засобів успішного формування бюджету є можливість одночасного охоплення трирічного періоду: формування бюджету потребує аналізу попереднього року, управління процесом поточного року і підготовки до наступного року.

 Календарний документ, який містить помісячний виклад одночасного здійснення діяльності з огляду на трирічний термін, допоможе керівникам, адміністраторам і фахівцям на всіх рівнях уряду завжди мати змогу бачити своє місце в бюджетному процесі і розуміти, що вони повинні робити зараз і до чого готуватися.

 Застосування методик планування робочого навантаження може допомогти підвищити ефективність різних етапів бюджетного процесу і рівень ефективності роботи персоналу.

^