Історія місцевого самоврядування на території України

 Зародження самоврядування в період Київської Русі. Магдебурзьке право, його зміст і значення

 Місцеве самоврядування є однією з давніх традицій Української держави. Його коріння виходить з територіальної сусідської общини стародавніх слов’ян. Така община влаштовувала свої справи самостійно, на власний розсуд і в межах наявних матеріальних ресурсів.

З часів Київської Русі набуває розвитку громадське самоврядування. У його основу покладено виробничу та територіальну ознаки: громади, що самоврядовувались, формувалися на виробничій (громади купців, ремісників) або територіальній основі (сільська, міська та регіональна громади). Територіальне громадське самоврядування розвивалося на основі звичаєвого права, а його елементи виявлялися у вічах. Суб’єктом міського самоврядування виступала міська громада, а суб’єктом сільського — сільська громада (верв), що об’єднувала жителів сіл, мала землю в своїй власності, представляла своїх членів у відносинах з іншими громадами, феодалами та державною владою. За часів Великого Князівства Литовського місцеве самоврядування набуло розвитку у формі війтівства.

У середньовіччі міста в Україні за своїм політико-правовим ста­тусом поділялися на державні, приватні та церковні. У перших існувала державна адміністрація на чолі зі старостою (вона відала заміром, цент­ральною частиною міста і приписаними селянами з навколишніх сіл, опікалася питаннями оборони, збирала податки). Міську громаду представляв війт. Компетенції війта та старости розмежовувалися. У приватних містах війт захищав інтереси громади перед феодалом, інколи навіть відстоюючи їх у суді.

До кінця ХІІІ ст. збиралися міські віча, що існували ще за Київської Русі. З ХІІІ ст. в українських містах починає запро­ваджуватися Магдебурзьке (німецьке) право. Хоча перший документ про надання німецького права зберігся лише від 1339 року (про надання Болеславом Тройденовичем німецького права місту Сяноку), але можна припустити, що фактично німецьке право було заведене у містах Галицько-Волинської держави ще з кінця ХІІІ ст. Наприкінці XIV століття самоврядування за німецьким правом почи­нають надавати українським містам литовські князі. У 1374 році таке право дістав Кам’янець на Поділлі, в 1390 році — Берестя, а далі — цілий ряд інших міст. У кінці XV століття Магдебурзьке право отримав Київ.

Суть Магдебурзького права полягала у вивільненні міського насе­лення від юрисдикції урядової адміністрації та наданні місту самоуправління на корпоративній основі. Міщани складали громаду із власним судом і управою. На чолі управи ставали виборні бурмістри і райці, на чолі суду — війт і лавники. Їхній юрисдикції підлягали не тільки міщани, а й цехові ремісники та приписані до міста селяни.

Надання місту Магдебурзького права означало ліквідацію влади над його громадянами з боку феодалів та адміністраторів великих князів. Міське самоврядування передбачало право громадян обирати собі повноважну раду строком на один рік. Колегія райців обирала бур­містра. Рада на чолі з бурмістром здійснювала керівництво містом всіма господарськими справами громади. Магдебурзьке право передбачало також обрання лави — органу судової влади на чолі з війтом. Лавники обиралися на все життя. Війт, як правило, призначався королем. Він був найвищою посадовою особою в місті. В Україні тільки громада Києва обирала війта самостійно. Разом з Магдебурзьким правом міста отримували і майнові повноваження. Вони володіли нерухомим май­ном, землею, запроваджували податки тощо.

Українське населення міст прагнуло до участі в місцевому самоврядуванні. Після битви козаків з польським військом під Зборовом між Хмельницьким і поляками був укладений мирний договір (Зборівський трактат, затверджений сеймом наприкінці 1649 року), що передбачав право православних міщан входити до складу муніци­пальних урядів.

За часів Гетьманщини “з-під юрисдикції полковників були вилучені міста, що мали самоврядування на основі магдебурзького права, підтверджене царськими грамотами”. Ці міста дістали у власність значні земельні володіння: поля, сінокоси й ліси. На утримання органів міського самоврядування йшло мито з привізного краму, з ремісників, із заїжджих дворів та лазень, з млинів, броварень, цегелень, “мостове”, “вагове”, “комірне” і т. ін.

 Місцеве самоврядування в Х VIII-ХІХ ст. Земства як політико-правовий інститут

У 1764-1783 рр. було ліквідовано Гетьманщину й автономний устрій України, а з ним і Магдебурзьке право в її містах. У 1785 році, відповідно до виданої імператрицею Катериною ІІ “Жалованой грамоты городам”, на Лівобережній та Слобідській Україні створюються нові органи станового місцевого самоврядування — міські думи. Це знаменувало уніфікацію форм організації суспільного життя в Росії та Україні.

У 1796 році імператор Павло І спробував поновити існуючу раніше структуру управління в Україні, але відродити Магдебурзьке право вже не вдалося. У 1831 році було видано царський указ про офіційну відміну Магдебурзького права. Указом царя Миколи І від 23 грудня 1834 року Магдебурзьке право було скасовано і в Києві. Після цього в Україні тривало формування загальноімперських органів місцевого само­врядування. У 1838 році Микола І запровадив місцеве станове самоврядування для державних селян та вільних трудівників.

Значний вплив на суспільне життя України мала земська реформа, проведена у 1864 році Олександром II. У європейській частині Російської імперії, включаючи Лівобережну та Слобідську Україну, засновувалися земські установи як органи місцевого (регіонального) самоврядування.

Введення в дію в 1864 р. “Положення про земські установи” здійснювали тимчасові волосні комісії, що складалися з представника дворянства, міського голови, чиновників від палати державного майна і від контори удільних селян.

Положення 1864 року ділило виборців на три курії:

1. землевласники всіх станів;
2. власники нерухомого майна в місті;
3. сільські товариства.

Вибори проводились окремо: від перших двох курій — на з’їздах їх представників. На з’їзді представників першої курії могли перебувати великі і середні поміщики; другої — домовласники, фабриканти, купці і т. д. У виборах не могли приймати участь: 1) особи молодші 25 років; 2) судимі і не виправдані судом; 3) звільнені з посади; 4) що знаходяться під слідством; 5) виключені з духовного відомства.

Вибори гласних від селян були багаторівневими. Гласні обиралися на три роки. Після обрання гласних обирались уїзні земські збори. На першому засіданні уїзні гласні обирали зі свого середовища губернських гласних: від шести волостей — один губернський гласний.

Губернські збори проводились один раз на рік, але могли скликатися і позачергові збори. Для поточної роботи і уїзні, і губернські збори обирали управи у складі трьох осіб — голови і двох членів.

В основу Положення 1864 року було покладено принцип майнового цензу; з селянами рахувались мало. Домінуючий вплив на місцеві справи належав дворянству.

У віданні земських установ знаходилося:

1. утримання доріг, мостів, перевезень;
2. винаймання будівель для станових приставів, судових слідчих;
3. утримання канцелярій посередницьких комісій;
4. утримання місцевих установ із селянських справ;
5. утримання статистичних комітетів;
6. розвиток торгівлі і промислу.

Земство розпоряджалось мізерними матеріальними можливостями. Головним джерелом доходів слугувало оподаткування платників новими податками.

Земство могло асигнувати певні суми на справи народної освіти, але розпоряджатися цими сумами не мало права.

Земства не користувалися повною свободою і самостійністю. Будь-яка постанова могла бути опротестована губернатором..

16 червня 1870 року було прийняте Містове Положення Олександра ІІ. Згідно з ним виборче право (активне і пасивне) надавалось кожному жителю міста, якщо він був російським підданим віком від 25 років та володів в межах міста будь-яким нерухомим майном.

Нове Земське Положення фактично не мало зв’язку з ідеєю самоврядування. Воно позбавляло виборчого права духовенство, селянство, товариства, селян, які володіють в волості приватною землею, власників торгових, промислових установ, а також євреїв. По суті, принцип виборності управ було знищено.

У 1892 році Містове Положення значно врізало виборче право для жителів міст, що призвело до зменшення числа виборців у 6–8 разів. Зменшена була і кількість гласних (приблизно у два рази). Відбулись також зміни у внутрішньому устрої органів місцевого управління: управа стала більш незалежною від думи, права міського голови були розширені за рахунок прав гласних, дума позбавлена права віддавати під суд членів управи. Реформа 1890–1892 рр. відкинула становлення місцевої влади далеко назад. Реально існуюче земство не протрималось і 25 років.

Схожі процеси у другій половині XIX і на початку XX століття відбувалися в Галичині, що входила до складу Австро-Угорщини. Місцеве самоврядування там було засноване на принципах австрійського закону про громади від 5 березня 1861 року, який встановлював засади місцевого самоврядування в імперії. Галичина була коронним краєм у складі Австрійської імперії, і Галицький сейм 12 серпня 1866 року прийняв закон про громади для Галичини разом з виборчою ординацією.

 Місцеве самоврядування в конституційно-правових актах початку ХХ ст.

Після лютневої революції в Росії і утворення Центральної Ради Михайло Грушевський у виданій в 1917 році брошурі “Вільна Україна” запропонував на першому етапі побудови незалежної Української держави організувати місцеву владу на основі українських комітетів у волостях і містах. Комітети мали утворюватися за принципами формування самої Центральної Ради і не втрачати свого значення в міру розвитку й “організації на нових підставах органів міської й земської самоуправи”.

Перший Універсал Центральної Ради від 23 червня 1917 року визнавав і зберігав існуючу систему місцевого самоврядування і лише додатково ставив питання про її українізацію. Вслід за цим у Декларації Генерального секретаріату від 10 липня 1917 року наголошувалося: “…сільські, містечкові та волосні адміністративні органи, земські управи, повітові комісари, міські думи, губернські комісари, словом, вся організація влади може стати в органічний зв’язок з Центральною Радою тільки тоді, коли демократія, яка утворює ці органи, стоїть також у тіснім зв’язку з Центральною Радою”. А в черговій Декларації Генерального секретаріату від 12 жовтня 1917 року зазначається, що “…одним з головних завдань своїх Генеральний секретаріат ставить сприяння розвиткові діяльності місцевих самоуправ та поширенню їхньої компетенції. Це має стати головною умовою встановлення ладу на Україні”. У третьому Універсалі Центральної Ради, виданому в листопаді 1917 року, говориться: “Генеральному Секретарству внутрішніх справ приписуємо: вжити всіх заходів до закріплення й поширення прав місцевого самоврядування, що являються органами найвищої адміні­стративної влади на місцях, і до встановлення найтіснішого зв’язку й співробітництва його з органами революційної демократії, що має бути найкращою основою вільного демократичного життя”.

Отже, Центральна Рада всіляко підкреслювала свою прихильність до інституту місцевого самоврядування. У той самий час чи не в усіх зазначених та багатьох інших документах фактично йдеться про підпорядкування органів місцевого самоврядування центральному урядові.

Певну чіткість і можливі перспективи, які могло мати місцеве самоврядування в Українській Народній Республіці, вносить її Конституція, ухвалена 29 квітня 1918 року. Систему місцевого самоврядування за нею мали становити землі, волості й громади, а їхні відносини з державою повинні були мати наступний вигляд: “Не порушуючи єдиної своєї власті, УНР надає своїм землям, волостям і громадам права широкого самоврядування, додержуючи принципу децентралізації”. Проте в умовах громадянської війни ці наміри не були реалізовані.

Гетьман Павло Скоропадський, який став до влади 29 квітня 1918 року, розпустив органи місцевого самоврядування, створені Центральною радою. У Києві було сформоване Управління Столичного Отамана, а в Одесі — Управління Міського Отамана. Державний секре­тар І. Кістяківський у своєму виступі на з’їзді губернських старост заявив, що за досвідом революції “місцеве самоврядування, збудоване на протидержавному виборчому законі, знизило місцеве господарство та повернуло здорове господарче життя земств і міст в боротьбу політичних програм”. Вже під кінець існування гетьманської держави з ініціативи Міністерства внутрішніх справ було поповнено інститут “земських начальників” і утворено повітові та губерніальні ради у сільських справах.

Директорія, після декларації поновлення демократичного устрою в Україні, в умовах громадянської війни не змогла реалізувати ці свої наміри. Але ідея широкого самоврядування відроджується в УНР наприкінці 1920 року, коли з’являються офіційні проекти нової Конституції УНР, де пропонувалася система громад, волостей, повітів і “вищих над ними одиниць самоврядування”, вводилося розмежування (починаючи з рівня повітів) компетенції “урядових чиновників” і “чиновників самоврядування”.

Радянська система та принципи організації місцевої влади

Від 1917 року відраховувала час і радянська державність України. Її теоретики від самого початку розвивали думку (а їх апологети роблять це і сьогодні), що Ради повинні поєднувати в собі функції місцевих органів державної влади і функції місцевого самоврядування. В період Громадянської війни Ради працювали виключно як органи пролетарської диктатури. Сподівання, що після війни Ради стануть органами місцевого самоврядування, не справдилися. Ще в 1925 році у 40% міст і селищ міського типу Ради взагалі не були створені. А існуючий варіант мав вигляд секцій при міськвиконкомах.

Отже, через відсутність самостійності, перш за все матеріально-фінансової бази, Ради та їх виконкоми залишалися ланками централізованого апарату управління і не могли виконувати функції місцевого самоврядування.