Участь громади у місцевому самоврядуванні

Розділ 1. Чому працівники органів місцевого самоврядування мають залучати громадян до прийняття рішень?

Оскільки цей посібник призначений для працівників органів місцевого самоврядування, надалі ми розглядатимемо питання участі громадян саме з їх позиції. Тому для означення процесу участі громадян частіше використовуватимемо термін „залучення громадян”.

Залучення громадян  — це комплекс засобів та соціальних технологій, що дозволяє залучити членів територіальної громади до прийняття та реалізації рішень в межах компетенції громади та для здійснення реального самоврядування, ґарантованого законодавством. З іншого боку, залучення громадян є одним з методів використання експертних, консалтингових та інших ресурсів територіальної громади для розв’язання місцевих проблем [на основі 6].

§ 1. Залучення громадян: аргументи „за” і „проти”

Досить часто представники місцевої влади не бажають залучати мешканців міста до прийняття рішень. Коротко розглянемо основні стереотипи, які існують у працівників органів влади щодо участі громадян у місцевому самоврядуванні.

„У моїй посадовій інструкції цього немає, то немає і причин залучати громадськість”.

Згідно зі статтею 3 Закону України “Про місцеве самоврядування”, будь-які обмеження права громадян України на участь у місцевому самоврядуванні залежно від їх раси, кольору шкіри, політичних, релігійних та інших переконань, статі, етнічного та соціального походження, майнового стану, терміну проживання на відповідній території, за мовними чи іншими ознаками забороняються.

Громадянин — це дієздатна особа, яка є членом територіальної громади, має всі права, які з цього випливають, і може брати участь у житті громади та впливати на прийняття рішень [6]. Отже, не можна не допускати громадян до самоврядування лише тому, що вони не є членами міської ради або не працюють у міськвиконкомі.

Необхідність залучення громадян до окремих елементів управління населеним пунктом прямо зазначено в законах України, нормативних актах Верховної ради та Кабінету Міністрів України, його підрозділів, рішеннях органів місцевого самоврядування тощо [2, 3, 4, 5, 8, 12, 13, 14, 15, 16].

Громадяни мають право брати участь у місцевому самоврядуванні, і завдання влади — забезпечити це право. Скористатися цим правом чи ні — це вже особисте рішення кожного.

„Якщо хтось рветься до справи, то вже нехай. Але ж мешканці міста самі не хочуть бути залученими”.

Насправді люди не хочуть бути залученими у внутрішні організаційні проблеми міськ ­ ви ­ кон ­ кому. Проте вони прагнуть бути залученими до прийняття рішень, що безпосередньо їх сто ­ су ­ ються. Тому треба навчитися залучати людей, відповідним чином подаючи їм спільну проблему.

„У нас немає на це ресурсів”.

Залучення громадян якраз і є ефективним методом знаходження і використання додаткових місцевих ресурсів. Жителі міста є одночасно й важливою складовою місцевих ресурсів. Чомусь службовці міськвиконкому обмежуються тільки залученням школярів та студентів до покращення благоустрою міста. Але в місті є також висококваліфіковані фахівці, експерти, які погодяться допомогти міській владі, якщо це покращить їхнє життя. Колективний IQ (індекс інтелекту) групи людей набагато вищий, ніж IQ окремої людини. Творчий потенціал посилюється за рахунок маси ідей, що висловлюються людьми з різною освітою, досвідом, навичками і здібностями. Можливості розв’язання проблеми зростають, коли люди працюють у команді, а не поодинці. Багато методів залучення громадян дають змогу місцевим органам влади здобути додаткові ресурси та ефективніше використовувати наявні.

„У нас інший менталітет”.

Менталітет — це характер мислення й світосприйняття якогось народу, що вирізняє його з-поміж інших народів [10, с.447].

Звичайно, наш, український, менталітет відрізняється від менталітетів інших народів. Можна сказати, що він різний навіть у різних регіонах України. Всі люди різні. Проте невже кожного з нас не хвилює безпека у власному місті? Хіба ми не хочемо жити в гарних будинках? Чи хочемо ми, щоб наші діти були щасливими? Чи не властиво нам збиратися разом і обговорювати свої й чужі проблеми? На всі ці питання доведеться дати однакову відповідь — “так”. Саме це і є передумовами та мотивацією залучення громадян у всьому світі.

„При залученні громадськості не ясно, хто має нести відповідальність за ухвалені рішення”.

Поза сумнівом, за всі ухвалені рішення прямо чи опосередковано відповідає мер міста. Проте ця посадова особа завжди матиме нагоду пояснити, чому вона ухвалила саме таке рішення. Аргумент “ви самі цього хотіли” дуже важко заперечувати, оскільки люди неохоче визнають свої власні помилки. Крім того, рішення, ухвалені із залученням громадськості, набувають додаткової юридичної сили, оскільки саме територіальна громада має невід’ємне право, ґарантоване Законом України “Про місцеве самоврядування”, Конституцією України та Європейською хартією місцевого самоврядування, розв’язувати питання місцевого значення.

Коли громадяни беруть участь в розв’язанні проблеми і процесі ухвалення рішення, вони стають співучасниками розв’язання проблеми, що існує у їхній громаді і таким чином “купують” це розв’язання заздалегідь. У такому разі набагато менш імовірно, що ці громадяни зведуть ваші зусилля нанівець або виступатимуть проти прийнятого рішення. Та й самі рішення, прийняті місцевою владою, мабуть, виявляться ефективнішими. Все це надзвичайно важливо для успішної розробки і реалізації стратегічного плану розвитку міста.

„Групи впливу, що існують у громаді, отримають можливості негативно впливати на ухвалені рішення”.

Навпаки, непрозорість процесу ухвалення рішень місцевою владою створює сприятливі умови для розквіту корупції та прийняття рішень на користь певних осіб або груп впливу, а не громади. При справді широкому залученні громадськості зменшується тиск на посадових осіб органів місцевого самоврядування з боку сильних зацікавлених сторін. Залучення широкої громадськості дає можливість визначити думку більшості та знайти підтримку для неї з боку громади, проти сильних і впливових груп.

„Залучення громадськості унеможливлює захист інтересів меншості”.

Представники міської влади зобов’язані захистити інтереси меншості, забезпечити умови, за яких її голос буде почутий, і запропонувати громаді прийнятний компроміс. Проте, попри все, за умов демократії вирішує більшість, і про це варто пам’ятати. До того ж компроміс не завжди є найкращим варіантом вирішення проблеми.

„Ухвалені в результаті залучення громадськості рішення можуть суперечити законодавству”.

Цю проблему легко розв’язати. Треба просто залучити до процесу прийняття рішень юристів. Ми знаємо, що наше чи будь-яке інше законодавство не є досконалим, тому необхідно ініці ­ ю ­ вати відповідні його зміни. І саме у цій ситуації залучення громадськості надасть вагомості вашим пропозиціям до законодавчого органу.

„Залучення громадян істотно затягує процес ухвалення рішення”.

Краще присвятити більше уваги підготовці рішення, ніж потім витрачати час на виправ ­ лен ­ ня помилок та залагодження конфліктів, викликаних непродуманим рішенням. Практика показує, що рішення, прийняті із залученням громадськості, дуже швидко реалізуються.

„Немає дійсного розуміння важливості залучення громадян на державному рівні”.

Необхідно, щоб усі державні керівники розуміли, яку користь можуть отримати вони і суспільство загалом від конструктивної участі громадян у місцевому самоврядуванні. Прийти до такого розуміння можна, осмисливши значення участі громадян у місцевому самоврядуванні і його ролі в сучасному громадянському суспільстві. Адже громадянське суспільство — це організація суспільних відносин, яка передбачає демократичні принципи підготовки, прийняття рішень та контролю за їх виконанням при активній участі громадян. Суспільство, що здатне до самоорганізації (самоврядування) на демократичних принципах. Суспільство, в якому впроваджуються і реально забезпечуються права та свободи громадян, передбачені Конституцією України. Суспільство, де люди в теорії та на практиці є носіями влади і усвідомлюють це. Саме існування такого суспільства є офіційною метою державних органів управління.

§ 2 . Тристороннє партнерство

В основі ідеї громадської участі лежить твердження, що найбільша кількість ідей щодо розв’язання суспільних проблем виникає за межами влади або на найнижчих її щаблях. Адже саме пред ­ став ­ ники найнижчого рівня влади, а також самі громадяни найкраще знають джерела суспільних проблем та спостерігають, як діють державні програми, призначені вирішувати ці проблеми, на практиці.

Участь громадян може мати різні виміри [21]:

• колективний — кожний, кого безпосередньо торкатимуться результати рішення, має мати доступ до його ухвалення;
• індивідуальний — люди як окремі особистості самі можуть ухвалити рішення щодо вибору суспільних послуг;
• цілісний — спосіб, яким ухвалюються рішення, спонукає людей до мислення в категоріях спільного добра чи інтересу громади;
• партикулярний — спосіб, яким ухвалюються рішення, спонукає людей зосереджуватись на розв’язанні місцевих проблем.

Ведучи мову про залучення громадян, а отже й про співпрацю сторін, що беруть участь у процесі місцевого розвитку, здебільшого розглядають партнерство трьох секторів:

• влада: місцеве самоврядування та адміністрація (перший сектор);
• бізнес та господарські спільноти (другий сектор);
• громадські організації ( третій сектор ).

Наслідком спільної діяльності цих секторів є спільна користь — місцевий розвиток ( рис . 1 ). Варто також зазначити, що існує ще один, четвертий, сектор, який бере активну участь у суспільному житті, — інформаційний (засоби масової інформації).

У межах процесу громадської участі кожний сектор займає належне місце, кожний відрізняється характерними рисами й потребує окремого підходу. Порозуміння трьох секторів дасть змогу підвищити ефективність публічних послуг, зменшити їх вартість та залучити позабюджетні ресурси.

Трикутник місцевого партнерства

Рис. 1 . Ідея тристороннього партнерства [ 23 ]

Місцева влада — громадські організації (НДО) : значення громадських організацій для влади

• Для місцевої влади НДО — важливий канал комунікації з місцевою громадськістю: визначення потреб, одержання підтримки і побудови суспільної довіри.
• НДО можуть стати важливим партнером у творенні та втіленні стратегії розвитку та місцевих ініціатив.
• Громадські організації — важливий чинник підвищення якості життя через задоволення потреб своїх членів або цільових груп, на які спрямована їх діяльність.
• НДО можуть дешевше і/або якісніше надати цілу низку суспільних послуг.
• НДО відіграють важливу роль у поширенні ґрунтовних знань і цінностей у сферах, в яких вони працюють.
• Громадські організації можуть залучати позабюджетні кошти на діяльність, що принесе користь місцевій спільноті.

Місцева влада — громадські організації : навіщо влада потрібна громадським організаціям

• Громадським організаціям потрібні матеріальні умови для діяльності — місцева влада частково може їх забезпечити.
• НДО потребують правової та адміністративної підтримки — місцева влада може її надати.
• Громадські організації мусять пропагувати свою діяльність, щоб одержати для своїх ініціатив підтримку громадськості та знайти спонсорів — влада може таку діяльність підтримати.
• НДО мають змогу притягувати кошти міжнародної технічної допомоги та державних фондів — часто цьому сприяє підтримка місцевої влади і співпраця з нею.

Місцева влада — бізнес : значення влади для бізнесу

• Місцева влада — стабільний і важливий клієнт.
• Місцева влада впливає на регулювання господарської діяльності, стимулювання та обмеження конкуренції, попит.
• Місцева влада контролює важливі засоби, зокрема — територію.
• Влада може зменшувати витрати на господарську діяльність через відповідні пільги та інфраструктурні інвестиції.
• Від влади залежать рішення, що впливають на рентабельність діяльності (місцеві податки та збори, вартість оренди приміщень тощо).
• Швидкість ухвалення рішень та ефективність роботи місцевої влади впливає на обігові кошти.
• Міська влада може залучити зовнішніх інвесторів, діяльність яких сприятиме (або не сприятиме) розвитку місцевого бізнесу.
• Спільна промоція міста та місцевого бізнесу.

Місцева влада — бізнес : значення бізнесу для місцевої влади

• Партнерство у формуванні економічної політики на місцевому рівні.
• Фінансова підтримка важливих громадських заходів: культурних, благодійних, освітніх.
• Створення робочих місць.
• Пошук інвестицій, здатних поліпшити якість життя місцевої громади.
• Зменшення вартості надання публічних послуг.
• Удосконалення менеджменту комунальних послуг через делегування керівництва ними бізнесу.
• Публічно-приватне партнерство.

Громадські організації та бізнес

• НДО — партнер у PR - діяльності.
• НДО надають свої інформаційні канали.
• НДО підтримують формування позитивного іміджу фірм.
• Співпраця в створенні позитивного іміджу територіальної громади.
• Підтримка контактів із ЗМІ.
• Бізнес — партнер у реалізації проектів.
• Бізнес фінансово підтримує діяльність громадських організацій.
• Бізнес бере участь у спільних проектах (наприклад, екологічних).
• Бізнес виступає одержувачем деяких послуг, що їх надає третій сектор.

§ 3. Місцева громада: сила в розмаїтті

Важливий аспект, який слід враховувати при плануванні суспільного діалогу, — це неоднорідність місцевої громади. Навіть у невеликих спільнотах існують значні відмінності між їх членами, що базуються на таких чинниках:

• економічний статус;
• особисті риси (вік, стать, етнічне походження тощо);
• віра і культурне насліддя (релігія, моральні цінності);
• уміння та навички;
• місце проживання .

Завдяки такому розмаїттю ступінь участі громадян у громадському житті суттєво відрізняється. Можна виокремити наступні найбільш типові форми участі у житті місцевої громади [20]:

Абсентеїст — людина, яка не цікавиться громадським життям, зосереджена тільки і виключно на своїх справах та проблемах. Не має ані знань, ані уявлень про те що діється поза її приватним життям. Така людина не в змозі визначити труднощі й проблеми, характер яких виходить за межі її особистого виміру екзистенції. Вона не усвідомлює своїх громадянських прав, негативно ставиться до будь-яких форм громадської активності.

Спостерігач — зосереджений у першу чергу на власних справах, демонструє відсторонене зацікавлення громадськими справами. Його знання про проблеми довкілля носять фрагментарний та стереотипний характер. Окремим різновидом цієї форми є уболівальник — за обсягом участі його позиція подібна до позиції спостерігача: участь у громадському житті обмежується спостереженням за діяльністю інших. Однак у порівнянні з попереднім типом уболівальник демонструє виразно прогромадську позицію, емоційно переймається проблемами й труднощами довкілля, непогано орієнтується у основних подіях, що відбуваються в житті місцевої громади.

Споживач — загальною орієнтацією у громадських справах нагадує спостерігача, але охоче користається різними організованими формами спільної участі у громадському житті, хоча сам їх не організовує і не ініціює. Споживач долучається до суспільної діяльності завжди, коли це відповідає його особистим потребам чи інтересам — зокрема, тоді, коли визнає, що ніхто інший не розв’яже його проблем.

Лобіст — використовує можливі форми громадської активності перш за все для реалізації конкрентних інтересів; громадськими справами цікавиться настільки, наскільки опосередковано або безпосередньо вони пов’язані з цими інтересами. Лобіст добре орієнтується у механізмах діяльності суспільного життя, що дає йому змогу використовувати напівлегальні та нелегальні форми впливу, що базуються на знайомствах, родинних зв’язках, особливостях устрою. Досконало ініціює і втілює окреслені проекти або настільки ж ефективно провалює ті, які йому не подобаються .

Громадський діяч — на справи місцевої громади дивиться через призму „спільного добра”, ставлячи суспільні інтереси вище індивідуальних або групових. Ним керує „посилена потреба громадської діяльності”. Найчастіше така людина добре обізнана у місцевих „болячках” і проблемах, маючи при цьому цілісне бачення шляхів їх розв’язання. Різновидом громадського діяча можна вважати місцевого депутата, діяльність якого у значній мірі визначена формально окресленими правилами ролі, а також особистими передумовами і суспільним темпераментом.

Функціонер — особи, що належать до цієї категорії, мають чітко окреслені правові рамки діяльності. Будь-які дії функціонерів відбуваються згідно з усталеними процедурами та алгоритмами, пов’язаними з нормами та інструкціями інституції, інколи навіть наперекір тиску громадської думки чи бодай здоровому глузду.

На рівень активності членів громади впливають різні чинники. Важко однозначно стверджувати, що існують групи людей, які не проявляють жодної громадської активності. Так само не можна вважати, що життєва позиція окремих громадян залишатиметься сталою. Тому коли ми беремося до активізації громадськості, необхідно пам’ятати, від яких чинників ця активність залежить. Наводимо деякі з них [22]:

• Історичне минуле місцевої спільноти (чи це традиційно осіла на даній території громада, чи вона являє собою сукупність різних за походженням, не інтегрованих суспільних груп, замкнутих в силу історичних умов (така ситуація може скластися в штучно створених промислових містечках або в селах, де проживає велика кількість переселенців).
• Характер суспільних зв’язків (тип, якість і міцність зв’язків між членами громади, які впливають на кількість діючих у даному населеному пункті організацій, на бажання й інтенсивність участі мешканців у розв’язанні місцевих проблем. Чим менше існує зв’язків, що спираються на традиції, тим важче співпрацювати з місцевою спільнотою).
• Культурні традиції (існування прикладів активної участі громадян у справах громади).
• Конфлікти (існуючі, а особливо ті, що мають давню історію; чим більше конфліктів у громаді, тим важче врегулювати співрацю влади з різними суспільними групами).
• Влада (точніше, здатність керувати у суспільному розумінні цього поняття, яка залежить від методів, технік, інструментів, особистих якостей осіб, котрі представляють громадськість; чим автократичнішою є влада, тим складніше мешканці долучаються до життя громади).
• Лідерство (комплекс рис, прикладів і правил поведінки, що скеровують поведінку громадськості і одночасно відображують суспільні настрої та громадську думку).
• Зрозуміле й прийнятне бачення розвитку (це чинник, який підтримує лідерство, а інколи вважається його складовою. Він не узгоджується з фактичною роллю бачення та вміння його реалізувати, оскільки лідерство може базуватися тільки на харизмі або лише на баченні розвитку — проте інколи й на обох аспектах, що є найсприятливішим).

Активізовувати громадськість не можна всупереч її волі та бажанням, не визначивши потреб та інтересів окремих груп. Необхідно вести таку діяльність, яка б використовувала існуючу активність, узгоджувала інтереси та рухалась у напрямі, окресленому стратегічним для всієї територіальної громади баченням.

Світовий досвід свідчить, що політика, яка на стадії формування користувалася широкою підтримкою громадськості, має більше шансів на успішне втілення, ніж політика, що породжує значну громадську опозицію чи просто невідома громаді. Більшість рішень органів влади стосуються населення. Якщо громадяни обізнані з цими рішеннями й вважають, що вони також брали участь у їх розробці, то швидше за все вони дотримуватимуться такого закону чи такої політики. Громадськість відіграє дуже важливу роль у виконанні управлінських рішень та здійсненні контролю за їх виконанням. Люди присутні всюди, а представники влади — ні. Мера обирають безпосередньо мешканці міста. Виходить, під час виборів він зміг знайти спільну мову з громадськістю міста, то чому б йому не робити цього й надалі? [6]

Рішення про одноразове залучення громадян викликає необхідність залучення громадян і до всіх подальших процесів прийняття міською владою рішень, а також контролю за їх виконанням. Тому необхідно усвідомлювати переваги і недоліки цього процесу (рис. 2)

Рис. 2. Переваги й недоліки залучення громадян до участі в місцевому самоврядуванні та можливості й загрози, які можуть виникнути під час цього процесу, з позиції працівників ОМС [18]

Контрольні запитання

1. Як ви розумієте термін „залучення громадян”?
2. У чому суть колективного виміру громадської участі?
3. Які сектори суспільства беруть участь у місцевому розвитку?
4. Охарактеризуйте рівень участі у громадському житті „лобіста”.
5. Як впливають конфлікти на активність громадськості?

Запитання для обговорення

1. Український менталітет: „моя хата скраю” чи „гуртом і батька легше бити” ?
2. Які загрози може створити залучення громадян до ухвалення рішень?
3. Що перешкоджає представникам влади залучати громадян до ухвалення рішень?
4. Наведіть відомі вам успішні приклади тристороннього партнерства задля розвитку регіону.

  Розділ 2. Як забезпечити участь громадськості?

§ 4. Принципи залучення громадян до участі у місцевому самоврядуванні

Залучення громадян до участі у місцевому самоврядуванні має будуватися на відповідних принципах [6]:

1 . Принцип безперервності

Залучення громадян, співпраця влади і громади має проводитисябезперервно. Постійні захо­ди стосовно кола питань, які можуть навіть не бути пов’язаними з безпосереднім залученням гро­мадян, але дозволяють створити відчуття причетності до формування місцевої політики, де­мон­струють громаді, що влада поважає людей, прислухається до громадської думки та цінує її, ціка­виться життям виборців. Це вигідно всім, адже чим більше пересічні громадяни знають про діяль­ність органів місцевого самоврядування, чим частіше й ефективніше відбувається спілку­ван­ня між владою та громадою, тим легше буде розпочинати чергову кампанію, залучати пересічних громадян до місцевого самоврядування.

2. Принцип відкритості

Принцип відкритості полягає в тому, що інформація має бути доведена до представників різних соціальних груп громадськості, лідерів, до всіх зацікавлених в отриманні інформації учасників процесу розробки та прийняття рішень. Змістом цього принципу стає те, що розповсюдження інформації та залучення громадян до відповідних проектів здійснюється без будь-яких обмежень з огляду на соціальний статус, професію, політичні погляди. Кожен етап роботи з залучення громадян має відбуватися з дотриманням відкритих, зрозумілих та єдиних для всіх правил поведінки та умов прийняття рішень.

3 . Принцип довіри влади до пересічних громадян

Суто демонстративно виявити очікувану довіру нескладно. Тим більше, що однією зі складових процесу залучення громадськості є саме демонстрація довіри влади до громади. Важливо домагатися зворотного вияву довіри громади до влади, підвищувати соціальну активність громадян.

4. Принцип зворотного зв’язку

Починаючи зі стадії планування та розробки програми чи кампанії і протягом усього про­це­су залучення громадян варто особливу увагу приділяти налагодженню та підтримці зворотного зв’яз­ку; ретельно аналізувати та враховувати зворотну інформацію. Ефективна робота з громадою є ди­на­мічним процесом: факти, погляди, думки, обговорення так чи інакше впливають на усіх учас­ни­ків процесу. Тому на кожному етапі бажано знати, яким чином розвиток ситуації позначився на ставленні людей до процесу, які пропозиції мають окреслені групи громадськості з приводу відповідної діяльності. Крім того, може трапитися, що настане потреба скорегувати плани кампанії з урахуванням розвитку подій, виникнення нових ідей, пропозицій і, можливо, ефективніших варіантів.

5 . Принцип кваліфікації і компетентності

Працівники міськвиконкому повинні вміти працювати з великими аудиторіями незалежних від них людей та бути компетентними в питаннях, що виносяться на громадський розгляд.

6 . Принцип координованості дій

Інформація, яка виходить за межі міськвиконкому, не повинна бути суперечливою. Необхідно уни­кати ситуацій, коли різні працівники апарату видають на зовнішню аудиторію суперечливі повідомлення, діаметрально, по-різному коментують і оцінюють одні й ті самі події, факти, документи, виступаючи при цьому як офіційні особи. Такі випадки нівелюють довіру населення взагалі як до будь-якої інформації, пропозицій, аргументів, так і до джерела інформації, яким пересічний громадянин вважає не конкретну офіційну особу, а той орган влади, котрий вона уособлює.

7 . Принцип об’єктивності

Неправдива, викривлена інформація здатна повністю підірвати довіру населення до влади. Навпаки, об’єктивно оцінена ситуація, ретельно підібрана аргументація може допомогти завчасно уникнути проблем, що постають у разі, коли певні дії владних структур зачіпають інтереси певних окреслених соціальних груп.

8. Принцип оптимізації діяльності

Міському голові доцільно максимально зменшити кількість бар’єрів і проміжних ланок при про­ходженні інформації від джерела до споживача. Варто бути готовими до того, що і влада, і гро­ма­да, навіть протягом однієї кампанії, виступають як в ролі джерела, так і в ролі споживача інформації.

9 . Принцип оптимізму

Ситуація, коли напружений конфлікт чи бодай сварка миттєво припинялися або втрачали гостроту завдяки вдалому жарту, знайома кожному. Доброзичливий, оптиміс­тич­ний фон спілкування надовго залишає позитивне враження у людей.

10. Принцип прямого спілкування

Під час спільної роботи, особистого спілкування без посередників можна краще відчути настрій людей, довідатися про їхню думку, почути корисні пропозиції, продемонструвати власну демократичність і відкритість.

11 . Принцип субсидіарності

Відповідно до цього принципу питання, які можна розв’язувати на низових рівнях управління, недоцільно передавати на вищий щабель. Зазначений принцип є прийнятним також і у взаємовідносинах суспільних та владних інститутів. Органи влади мають втручатися лише тоді, коли громадяни й утворені ними у порядку самоорганізації об’єднання не в змозі самостійно розв’язати якусь проблему і звертаються по допомогу. Класичне визначення змісту поняття субсидіарності дав Римський Папа Пій XI. В енцикліці Quadragesimo anno („Сороковий рік”, 15 травня 1931 р.) він наголошує: “Було б несправедливо і водночас дуже прикро порушити соціальний порядок, якщо забрати у об’єднань низового рівня функції, які вони спроможні виконати самі, й доручити їх виконання ширшій групі, що має вищий ранг”.

Стратегія залучення громадян визначається насамперед характером цілі, особливостями аудиторії, з якою доведеться взаємодіяти, використовуючи необхідні ресурси, за допомогою визначених форм і методів роботи.

Головна мета роботи з залучення громади — консолідувати всю громаду або її частину для обго­ворення, розробки, прийняття необхідних для міста програм з подальшим контролем за їх реалізацією.

§ 5. Етапи залучення громадян до місцевого самоврядування

Можна визначити наступні етапи залучення громадян до місцевого самоврядування:

· визначення проблеми;

· визначення зацікавлених сторін;

· визначення рівня залучення громадян та вибір методів залучення;

· складання плану дій [7, 11].

Визначення проблеми

Спочатку необхідно визначити мету залучення громадян до управління містом та сформулювати проблему, яку ви маєте намір розв’язати у такий спосіб. Слід також вивчити причини та еволюцію проблеми. Успіх процесу залучення громадян залежить від багатьох чинників: від того, в який спосіб обрано питання, чи виходить ініціатива від органів влади, окремої неурядової організації чи більшості членів територіальної громади; як сформульоване питання, які існують шляхи його розв’язання тощо [6].

Проблемне питання може ініціювати громада, окремі неурядові організації, органи влади або навіть окремі громадяни, які мають право це робити за нормою Закону України “Про звернення громадян” [3]. Зрозуміло, що органи місцевого самоврядування не можуть щодо всіх порушених проблемних питань провести, наприклад, громадські слухання. Тому для того, щоб місцева влада не набула негативного іміджу такої, що не прислухається до думки громади, потрібна чітка й продумана регламентація процедур подібних питань якраз у місцевих нормативно-правових актах.

Зацікавлені сторони

Підготовка до співпраці з громадськістю передбачає визначення кола зацікавлених сторін — тих, хто виграє і хто програє внаслідок реалізації того чи іншого рішення, на кого безпосередньо вплине рішення щодо зменшення обсягів надання громадянам певної комунальної послуги або про ухвалення нових вимог і правил зонування при забудові міста тощо. А також тих осіб або сторін, яких слід залучити до проекту тому, що їх думка буде корисною. Залучення усіх цих категорій громадян до процесу сприятиме успіху справи [6].

Зацікавлена сторона — це будь-яка особа, група або організація, що може претендувати на увагу відповідної організації, її ресурси чи результат діяльності або ж зазнає впливу цього результату [1, с.48].

У процесі спільної роботи саме зацікавлені сторони мають виконати головну роботу щодо визначення шляхів розв’язання проблеми. Зацікавлені сторони — ті, які за умови злагоди зможуть діяти разом і забезпечувати реальні результати роботи. Таким чином, визначення зацікавлених осіб є першим природнім кроком у створенні середовища, що сприяє змінам. Коли зацікавлені сторони визначені, їх лідери мають подбати про реалізацію стратегії зближення зацікавлених осіб у процесі спільної роботи та здобуття визнання й прийняття цілей спільної роботи її майбутніми учасниками. Це також може передбачити подолання негативного впливу когось із зацікавлених сторін на процес роботи і його результати [6].

У процесі визначення зацікавлених сторін необхідно отримати відповіді на низку запитань [6].

• Чиї позиції і погляди необхідно дослідити і залучити для визначення проблемних питань і переконливої та ефективної розробки відповідних рішень?
• Хто міг би висловити такі позиції і погляди?
• Про інтереси яких сторін необхідно пам’ятати для отримання згоди всіх причетних до виконання прийнятого рішення?
• Хто міг би висловити ці інтереси?
• Участь яких осіб, зацікавлених організацій або угруповань є необхідною для виконання рішення? Хто може заблокувати прийняті рішення? Хто здатний контролювати використання ресурсів?
• На чию підтримку ви могли б розраховувати, дійшовши порозуміння щодо проблеми і необхідних рішень?

Для збору інформації про зацікавлених осіб та сторін доцільно використати таблиці, наведені в додатку А.

Коли добре зрозумілі інтереси тих зацікавлених сторін, які можуть забезпечити виконання рішення, або, навпаки, блокувати його виконання; коли відомо, хто контролює проблему і ресурси, можна розробити стратегію залучення зацікавлених осіб до спільної роботи або курс на подолання їх опору.

Технології залучення громадян допомагають у подоланні конфліктів інтересів різних груп громадян. Органи місцевого самоврядування покликані регулярно приймати рішення, метою яких є підвищення життєвого рівня населення. Утім практично ніколи не можна прийняти такого рішення, від якого вигравало б однаковою мірою все населення. Зазвичай деякі групи громадян або не мають користі від такого рішення, або — гірше — їх інтересам завдається певної шкоди.

Розв’язання за методом пошуку консенсусу, тобто формулювання такого рішення, яке задо­воль­нить геть усіх, практично неможливе саме через надзвичайну різноманітність та природні про­тиріччя інтересів. Шлях компромісів, коли сторони йдуть на поступки одна одній, також не завжди ви­да­ється ефективним. Половинчасте рішення може бути навіть гіршим, ніж його відсутність вза­галі. Окрім того, у розв’язанні проблеми звичайно зацікавлені не дві, а декілька сторін, і сепа­рат­ний компроміс між двома сторонами може викликати рішучий протест з боку третьої сторони [6].

Технології залучення громадян мають на меті розв’язання проблеми шляхом формування “поінформованого незаперечення”, коли від позиції “це мені не вигідно, я можу припинити це, і я припиняю”, сторони приходять до думки: “це мені шкодить, я маю надійні важелі припинити це, але не буду ними користуватися”.

Визначення важливості зацікавлених сторін може здійснюватися різноманітними методами. Наприклад, можна скористатися такою формулою [9, с.119]:

П+У=В (1)

де П — ймовірність впливу організації на зацікавлену сторону (шкала від 1 до 10);
У — вразливість організації від впливу зацікавленої сторони (шкала від 1 до 10);
В — важливість зацікавленої сторони для організації .

Чим вищий показник В, тим більший вплив має та чи інша зацікавлена сторона на функціонування організації.

Рівні залучення громадян

Для досягнення бажаного результату, тобто порозуміння і співробітництва, доцільно продума­ти, наскільки глибоким має бути залучення громадян до конкретної діяльності. Від цього рішен­ня залежить запланований рівень залучення громадян (рис.3). А вже від рівня залучення зале­жить необхідна кількість ресурсів і багато іншого, тому зупинимося на цьому питанні детальніше.

Якщо не розглядати нульового рівня (коли залучення як такого просто не існує), то можна виокремити декілька послідовних рівнів залучення з характерними для кожного з них формами і методами роботи.

Не можна одразу перейти на вищий рівень залучення громадян до місцевого само­вряду­вання, не забезпечивши попередніх. Діалог неможливий без обміну інформацією між владою і громадою. Партнерство з громадою неможливе без діалогу, налагодженого з нею заздалегідь.

Після визначення рівня залучення громадян можна переходити до вибору форм і методів, які б забезпечили таке залучення. Кожна конкретна ситуація вимагає застосування різних методів за­лу­чення громадян. Вибір методу залучення громади до управлінських рішень залежить від проблеми, щодо якої рішення повинно бути прийнято, від уподобань місцевої влади, а також від зацікавлених осіб. Вибір методу залежатиме ще й від обраного рівня залучення громадян до місцевого самоврядування. Детальніше форми і методи залучення громадян розглянемо у третій та четвертій главах.

Рис. 3. Рівні залучення громадян до місцевого самоврядування [6, 17].

Складання плану дій

Натт і Бекофф, опираючись на працю Фрімана, доводять, що до різних зацікавлених сторін треба застосовувати різні стратегії, залежно від важливості цих зацікавлених сторін та їхньої позиції стосовно того чи іншого курсу дій. Натт і Бекофф пропонують матрицю “два на два”, що наведена на рис. 3. Перша шкала відображає важливість зацікавленої сторони для організації. Друга шкала показує, чи підтримує дана зацікавлена сторона запропонований курс. Обравши один з запропонованих курсів дій, планувальна група розташовує зацікавлені сторони на матриці, щоб визначити: (1) чи можливо створити переможну коаліцію, (2) наскільки потужною може бути коаліція противників, (3) які зацікавлені сторони залишаться нейтральними або вагатимуться (на них можна спробувати вплинути, аби схилити на свій бік). На цьому Натт і Бекофф не зупиняються, а пропонують тактику, яку можна застосовувати до різних категорій зацікавлених сторін [1, с.324].

Рис. 4 . Класифікація зацікавлених сторін [на основі 1 i 9].

Потенційно “антагоністичними” вважають зацікавлені сторони, які навряд чи підтримають запропонований курс дій, але участь яких є дуже важливою для організації. Для цієї групи можна обрати наступну лінію поведінки:

1) окреслити потенційні коаліції, визначивши у проблематичній та непріоритетній категоріях нейтральних акторів, що мають тісні зв’язки з антагоністичними зацікавленими сторонами;

2) ужити заходів для запобігання формуванню коаліцій серед антагоністичних та нейтральних зацікавлених сторін;

3) не допустити, щоб антагоністичні зацікавлені сторони послабили підтримку прихильників;

4) визначити, кого з антагоністичних зацікавлених сторін варто обмежити у доступі до інформації, щоб відтягнути або відвернути їх протест;

5) наперед визначити характер протесту антагоністів і заздалегідь приготувати контраргументи;

6) залучити окремих антагоністів до переговорів з метою визначення змін, які можна внести у запропонований курс дій, щоб змусити антагоністів зайняти нейтральну позицію або навіть перейти до табору прихильників.

Потенційні “прихильники” — це зацікавлені сторони, які є дуже важливими для організації і які підтримують запропонований курс дій. До них треба застосовувати зовсім інший підхід. Лінія поведінки може бути наступною:

1) надання інформації, яка зміцнювала б їх переконання;

2) забезпечення підтримки цих сторін методом залучення їх до роботи планувальної групи;

3) прохання до зацікавлених сторін-прихильників переконувати у правильності конкретної стратегії тих, хто займає нейтральну позицію;

4) запрошення потенційних прихильників, котрі займають нейтральну позицію, висловлювати зауваження стосовно запропонованих стратегій, щоб можна було внести до них зміни й цим перетворити потенційних прихильників на реальних.

“Проблематичні” зацікавлені сторони — відносно неважливі для організації сторони, що виступають проти запропонованого курсу дій. Ця категорія є менш проблематичною, ніж антагоністи, однак необхідно вжити заходів, щоб проблематичні зацікавлені сторони не перетворилися на антагоністичні. Тактика щодо них може бути наступною:

1) захисна, яку можна застосувати у разі виникнення загрози утворення коаліції проблематичних та антагоністичних зацікавлених сторін або коли одна з проблематичних зацікавлених сторін займає якусь державну посаду й збирається заблокувати конкретну стратегію;

2) помірно проблематичні зацікавлені сторони можна спробувати привернути на свій бік;

3) змінити формулювання стратегії задля заспокоєння тривоги зацікавлених сторін, які налаштовані різко негативно.

І, нарешті, існують ще “непріоритетні” зацікавлені сторони — ті, які підтримують запропонований курс дій, але не є дуже важливими для організації. Лінія поведінки щодо цієї групи може бути наступною:

1) ведення просвітницької діяльності, що не потребує великих коштів, серед тих зацікавлених сторін, які наближені до категорії важливих;

2) пошук способів об’єднання непріоритетних зацікавлених сторін з прихильниками з метою розширення коаліції на підтримку запропонованої стратегії.

Зрозуміло, що до кожної з цих груп можна було б застосувати й багато інших тактичних прийомів. Існує чимало форм та методів залучення громадян до місцевого самоврядування; їх ми розглянемо в наступних частинах підручника.

Контрольні запитання

1. Для чого потрібен аналіз зацікавлених сторін?
2. Поясніть принцип відкритості у залученні громадян .
3. Поясніть принцип зворотного зв’язку у залученні громадян .
4. Які дані бажано зібрати про зацікавлені сторони?
5. Поясніть поняття “зацікавлена сторона” .
6. Назвіть етапи залучення громадян до місцевого самоврядування .
7. Рекомендовані дії ОМС щодо прихильників певних його рішень .

Питання для обговорення

1. Хто несе відповідальність за рішення , ухвалені органом місцевого самоврядування з участю громадськості?
2. Чи погоджуєтеся в и з т езою про те , що в Україні немає тривалої традиції місцевого самоврядування? Чому?
3. Яку користь може мати місцева влада від участі мешканців в місцевому самоврядуванні?
4. Яку користь від участі можуть мати самі мешканці?
5. Хто ще і як им чином може скористатись з участі мешканців?

Розділ 3. Правове регулювання участі громадян у місцевому самоврядуванні

Громадська участь перетвориться на хаотичне і беззмістовне явище, якщо цей процес не регулюватиметься правом. Українське законодавство постійно трансформується, поступово наближаючись до європейських стандартів. Необхідно, щоб засади, задекларовані на законодавчому рівні, знаходили відображення у виконавчих актах та місцевих нормативних документах.

У цьому розділі пропонуємо вашій увазі огляд правового регулювання громадської участі в Україні.

§6. Конституція України

Право громадян брати участь в управлінні державними справами на різних рівнях забезпечується в Україні Конституцією. Адже у тому, що стосується гарантування прав людини та захисту основних свобод, Європейська комісія „За демократію і право” (так звана Венеціанська комісія) визнала наш основний документ одним з кращих у Європі.

Конституція України встановлює, що:

“Носієм суверенітету і єдиним джерелом влади в Україні є народ. Народ здійснює владу безпосередньо і через органи державної влади та органи місцевого самоврядування” (частина 2 статті 5).

У наступних статтях дещо ширше розкрито зміст народовладдя в Україні. Зокрема:

• стаття 36 гарантує громадянам України право на свободу об’єднання у політичні партії та громадські організації, участі у професійних спілках;
• стаття 38 розкриває окремі форми участі громадян в управлінні державними справами, серед яких: участь у всеукраїнському та місцевому референдумах, можливість вільно обирати і бути обраним до органів державної влади та місцевого самоврядування, рівне право доступу до державної служби, а також до служби в органах місцевого самоврядування;
• стаття 40 надає громадянам України право звертатися до органів державної влади, органів місцевого самоврядування та посадових і службових осіб цих органів.

У статті 69 згадується, що окрім виборів та референдумів можуть існувати ще й інші форми безпосередньої демократії, через які здійснюється волевиявлення. Однак про що саме йдеться, далі не пояснюється.

У розділі ХІ Конституції України визначено суть та можливості здійснення місцевого самоврядування. Безпосередньо на роль громади вказується у двох статтях:

• статті 140, яка визначає місцеве самоврядування як право „... територіальної громади — жителів села чи добровільного об’єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, селища та міста — самостійно вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України”;
• статті 143, яка визначає перелік повноважень та завдань, які територіальні громади можуть виконувати безпосередньо або через утворені ними органи місцевого самоврядування.

Таким чином, Конституція України носить справді демократичний характер і гарантує громадянам України досить багато прав і свобод, зокрема й щодо участі у державному управлінні . Однак серед конкретних механізмів запропоновано тільки вибори, участь у державній службі чи службі в органах місцевого самоврядування та референдуми. Інші форми безпосередньої демократії, про які згадується в основному документі, чітко не визначені.

§7. Міжнародне право

З гідно з положеннями Конституції України міжнародні договори, які ратифікувала Верховна Рада України, є невід’ємною частиною українського законодавства. Тому в цьому параграфі зосередимо увагу саме на міжнародному праві.

Понад тридцять років тому тоді ще Радянська Україна ратифікувала Міжнародний пакт ООН про громадянські і політичні права (Указ Президії Верховної Ради Української РСР № 2148-VIII від 19 жовтня 1973 року). Стаття 25 Пакту проголошує наступне:

“Кожний громадянин повинен мати без будь-якої дискримінації, згаданої в статті 2, і без необґрунтованих обмежень право і можливість:

а) брати участь у веденні державних справ як безпосередньо, так і за посередництвом вільно обраних представників;

б) голосувати і бути обраним на справжніх періодичних виборах, які проводяться на основі загального і рівного виборчого права при таємному голосуванні і забезпечують свободу волевиявлення виборців;

в ) допускатися в своїй країні на загальних умовах рівності до державної служби”.

Базовим міждержавним документом, який визначає підвалини місцевого самоврядування, є Європейська хартія місцевого самоврядування. Верховна Рада України ратифікувала її 15 липня 1997 року, створивши цим самим правові передумови для запровадження в систему керування державою європейських принципів організації публічної влади.

Концепцію місцевого самоврядування викладено у статті 3 :

1. Місцеве самоврядування означає право i спроможність місцевих властей, в межах закону, здійснювати регулювання і управління суттєвою часткою державних справ, які належать до їхньої компетенції, в інтересах місцевого населення.
2. Це право здійснюється радами або зборами, члени яких вільно обираються таємним голосуванням на основ i прямого, рівного, загального виборчого права і які можуть мати підзвітні їм виконавчі органи. Це положення ніяким чином не заважає використанню зборів громадян, референдумів або будь-якої іншої форми прямої участі громадян, якщо це дозволяється законом.

У другій частині цієї статті вперше виокремлено можливість використання для розв’язання місцевих проблем різних форм безпосередньої демократії.

Реальним поштовхом для розвитку питань забезпечення участі громадян в управлінні державними справами стала Конвенці я про доступ до інформації, участь громадськості в процесі прийняття рішень та доступ до правосуддя з питань, що стосуються довкілля , яку було ратифіковано Законом № 832-XIV від 6 липня 1999 року. Цей документ краще відомий як Оргуська конвенція.

Підписавши її, Україна зобов’язалася забезпечити на національному рівні питання участі громадськості у прийнятті рішень щодо конкретних видів діяльності (стаття 6 Конвенції); участі громадськості у питаннях розробки планів, програм і політичних документів, пов’язаних з навколишнім середовищем (стаття 7 Конвенції); участі громадськості в підготовці нормативних актів виконавчої влади і/або загальнообов’язкових юридичних актів (стаття 8 Конвенції).

При цьому у Конвенції (частина 4 статті 6) наголошується, що:

„Кожна з Сторін забезпечує участь громадськості вже на ранньому етапі, коли відкриті всі можливості для розгляду різних варіантів і коли участь громадськості може бути найбільш ефективною”.

Основні положення міжнародних документів знайшли відповідне відображення як в Конституції України, так і у вітчизняному законодавстві, яке мало б наповнити їх реальним змістом та механізмами реалізації та моніторингу.

§8. Нормативні документи центральних органів влади

• ЗАКОНИ УКРАЇНИ

Закон України „Про місцеве самоврядування в Україні” (від 21 травня 1997 року № 280/97-ВР) дещо наповнює змістом суть народовладдя в Україні, вказуючи, зокрема, окремі форми участі громадян у місцевому самоврядуванні та особливості їх застосування:

• місцеві референдуми (стаття 7);
• загальні збори громадян (стаття 8);
• місцеві ініціативи (стаття 9);
• громадські слухання (стаття 13);
• органи самоорганізації населення (стаття 14).

Певні можливості для безпосередньої участі громадян у місцевому самоврядуванні забезпечує діяльність виконавчих комітетів місцевих рад. Так, у частині 3 статті 52 зазначено, що окрім цілого переліку посадових і службових осіб до складу виконавчого комітету можуть входити й інші громадяни.

Окремі форми участі громадян вказано у деяких законах, зокрема Законі України “Про органи самоорганізації населення” (від 11 липня 2001 року за № 2625-III) та Законі України „Про всеукраїнський та місцевий референдуми” (від 3 липня 1991 року N1286-XII).

Конституційне право громадян на звернення закріплює Закон України „ Про звернення громадян ” (від 21 жовтня 1996 року № 393/96-ВР). У ньому чітко окреслено форми звернень та вимоги до них, а також процедури реагування на звернення органів державної влади та місцевого самоврядування.

Окрім безпосередніх форм, громадяни можуть брати участь у місцевому самоврядуванні через обраних ними депутатів. Тут доречно згадати про Закон України „Про статус депутатів місцевих рад” (від 11 липня 2002 року № 93-IV). Стаття 10 цього Закону висуває до депутатів місцевих рад низку вимог, які передбачають безпосередній контакт з виборцями:

• підтримувати зв’язок з виборцями , відповідною територіальною громадою, трудовими колективами і громадськими організаціями;
• не рідше ніж раз на півріччя інформувати виборців про роботу місцевої ради та її органів, про виконання планів і програм економічного і соціального розвитку, інших місцевих програм, місцевого бюджету, рішень ради і доручень виборців;
• вивчати громадську думку ;
• вивчати потреби територіальної громади, інформувати про них раду та її органи, брати безпосередню участь у їх вирішенні;
• визначити і оприлюднити дні, години та місце прийому виборців, інших громадян;
• вести регулярний, не рідше одного разу на місяць, прийом виборців, розглядати пропозиції, звернення, заяви і скарги членів територіальної громади, вживати заходів щодо забезпечення їх оперативного вирішення (стаття 10 Закону).

Не рідше ніж раз на рік депутат має звітувати перед виборцями (стаття 16). У разі якщо він не виправдав довіри виборців, згідно з частиною другою статті 10 його можна відкликати. Ще один цікавий механізм безпосеренього впливу на обранця, який встановлює цей Закон, — доручення виборців. Виборці можуть давати своєму депутатові місцевої ради доручення на зборах під час його звітів чи зустрічей з питань, що випливають з потреб відповідного виборчого округу чи територіальної громади в цілому. Депутат місцевої ради періодично інформує своїх виборців про результати розгляду радою та її виконавчими органами доручень виборців та особисту участь в організації їх виконання.

Слід наголосити, що про ефективне застосування цих положень можна було говорити до виборів 2006 року, коли депутатів місцевих рад обирали за мажоритарною системою і кожен виборець знав, хто конкретно представляє його інтереси. В умовах пропорційної виборчої системи депутати місцевих рад втратили територіальну приналежність до виборчого округу. За логікою територіальну відповідальність мала б змінити функціональна, про яку політичні партії згадували напередодні виборів. Однак досі нового механізму взаємодії депутатів, обраних за партійними списками, з виборцями ніхто не запропонував. Місцеві партійні організації до наступних виборів залягли в тривалу сплячку.

У цій частині слід відзначити існування цілої низки законів, що гарантують право громадян на інформацію і закладають засади прозорої й відкритої діяльності державної влади та місцевого самоврядування. Детальніше про них ми розповімо у четвертій главі цього підручника.

Окремий блок законодавчих актів присвячений забезпеченню конституційного права громадян на об’єднання. Серед них:

• Закон України “Про об’єднання громадян” (від 16 червня 1992 року за № 2460-XII);
• Закон України “Про політичні партії в Україні” (від 5 квітня 2001 року за № 2365-ІІІ);
• Закон України “Про професійні спілки, їх права та гарантії діяльності” (від 15 вересня 1999 року за № 1045- XIV).

Деякі механізми участі громадян в управлінні державої закладено у законодавстві, яке регулює професійні сфери — діяльність судів, організацій роботодавців, аудиторську, бухгалтерську та рекламну діяльність. Незважаючи на те, що механізми такої участі досі є недостатньо зрозумілими, те, як саме ними скористаються громадяни, залежить передусім від їх власної активності.

• УКАЗИ ПРЕЗИДЕНТА УКРАЇНИ

Укази Президента України носять спонукальний характер для органів виконавчої влади і покликані заповнити прогалини вітчизняного законодавства в царині забезпечення конституційних прав громадян.

Перші два покликані удосконалити механізм звернення громадян:

• Указ Президента України „Про невідкладні заходи з удосконалення організації прийому громадян органами державної влади, органами місцевого самоврядування та посадовими і службовими особами цих органів” (від 14 квітня 2004 року за № 434 /2004)
• Указ Президента України „Про додаткові заходи щодо забезпечення реалізації громадянами конституційного права на звернення” (від 13 серпня 2002 року за № 700/2002).

Нічого кардинально нового, що б не було відображено у законодавстві, ці Укази не пропонують. Здебільшого йдеться про посилення відповідальності працівників органів державної влади та місцевого самоврядування, яка виражається у звітуванні перед Адміністрацією Президента (на час підписання Указів) та накладанням на керівників цих органів персональної відповідальності.

Укази рясніють такими виразами, як „здійснити докорінну перебудову”, „забезпечити всебічний розгляд звернень громадян”, „забезпечити поліпшення матеріально-технічних та інших умов”. Фактично, Президент України вкотре нагадав своїм підлеглим, що потрібно дотримуватись Конституції та законів України.

Значно практичнішим є Указ Президента України “Про забезпечення умов для більш широкої участі громадськості у формуванні та реалізації державної політики” (від 31 липня 2004 року № 854/2004).

Президент визначає пріоритетними завданнями Кабінету Міністрів України, центральних та місцевих органів виконавчої влади наступні:

• створення ефективних організаційних та правових умов для всебічної реалізації громадянами конституційного права на участь в управлінні державними справами;
• забезпечення відкритості діяльності органів виконавчої влади;
• врахування громадської думки у процесі підготовки та організації виконання їх рішень;
• підтримання постійного діалогу з усіма соціальними групами громадян;
• створення можливостей для вільного та об’єктивного висвітлення усіх процесів у цій сфері засобами масової інформації.

Органам місцевого самоврядування також рекомендується „вжити додаткових заходів для розширення участі громадян та їх об’єднань в обговоренні та вирішенні важливих питань місцевого значення”.

• НОРМАТИВНІ ДОКУМЕНТИ ЦЕНТРАЛЬНИХ ОРГАНІВ ВИКОНАВЧОЇ ВЛАДИ

Безпосередньою реакцією на Указ Президента України, про який ми щойно згадували, стала Постанова Кабінету Міністрів України „Деякі питання щодо забезпечення участі громадськості у формуванні та реалізації державної політики” від 15 жовтня 2004 р. № 1378. Нею затверджено Порядок проведення консультацій з громадськістю з питань формування та реалізації державної політики, а також створено Громадські ради при КМУ та місцевих органах виконавчої влади і запропоновано Положення про їх діяльність. Важливо те, що в цьому документі досить детально описано форми та способи консультацій з громадськістю, публічних обговорень, порядок їх проведення та врахування або відхилення результатів.

Низку нормативних документів Кабінету Міністрів України та його міністерств було прийнято на виконання Оргуської Конвенції:

• Постанова КМУ від 18 липня 1998 р. № 1122 “Про затвердження Порядку проведення громадських слухань з питань використання ядерної енергії та радіаційної безпеки”;
• Наказ Міністерства екології та природних ресурсів України № 88 від 27.02.2002 “Про затвердження Положення про громадських інспекторів з охорони довкілля”;
• Наказ Міністерства охорони навколишнього природного середовища України від 01.11.2005 № 397 “Про затвердження Положення про щоквартальне інформування населення через ЗМІ про об’єкти, які є найбільшими забруднювачами навколишнього природного середовища”;
• Наказ Міністерства екології та природних ресурсів України від 18.12.2003 № 168 “Про затвердження Положення про участь громадськості у прийнятті рішень у сфері охорони довкілля”;
• Наказ Міністерства екології та природних ресурсів України від 18.12.2003 № 169 “Про затвердження Положення про порядок надання екологічної інформації”.

§9. Місцеве право

Звичайно, не завжди можливо і доцільно регулювати всі тонкощі участі громадян нормативними актами центральних органів влади. Кожна територіальна громада — самобутнє явище зі своїми культурними та організаційними особливостями, тому вона має повне право в межах чинного законодавства „винайти власний велосипед” громадської участі. Детальне окреслення процедур громадської участі та ситуацій, коли їх потрібно застосовувати, має знайти широке відображення в царині місцевого права.

Базуючись на Законі України „Про місцеве самоврядування в Україні” та виходячи з аналізу діяльності ОМС в Україні, можна виокремити два типи місцевих актів, що регулюють питання громадської участі.

Згідно статті 19 Закону, представницький орган місцевого самоврядування може прийняти статут територіальної громади села, селища, міста. Як правило, у статутах багатьох українських міст досить детально відображено форми безпосередньої участі громадян в місцевому самоврядуванні (див. статути Дніпропетровська, Червонограда, Макіївки).

Іншим типом місцевих актів є рішення місцевих рад (стаття 59 ЗУ „Про місцеве самоврядування в Україні”). Рішенням сесій ради зазвичай ухвалюють Положення про застосування окремих механізмів безпосередньої участі громадян: про громадські слухання, громадські ради чи колегії, місцеві ініціативи, загальні збори громадян, консультативні опитування, організацію співпраці з громадськими організаціями тощо.

На сьогодні в Україні вже існує досить багато подібних типових проектів місцевих нормативних актів, підготованих як фахівцями з громадського сектору, так і представниками місцевого самоврядування.

* * *

Підсумовуючи цей розділ, варто зазначити, що у законодавстві України задекларовано достатньо прав та можливостей взаємодії влади з громадськістю. Однак для того щоб ці можливості справді запрацювали, слід зосередити особливу увагу на декількох ключових моментах:

• Виробити чіткий системний і послідовний підхід до реалізації прав громадян на участь в управлінні державними справами. Не забезпечивши мінімального рівня участі — інформування, ми іноді прагнемо запровадити форми громадського управління.
• Уніфікувати й конкретизувати термінологію, що вживається для опису форм взаємодії влади з громадськістю та забезпечити чітке нормативне закріплення механізмів і процедур реалізації.
• Посадові особи ОМС мають переосмислити роль громадян в управлінні державою і почати ставитися до них як до рівноправного суб’єкта процесів ухвалення рішень та головного агента контролю за діяльністю влади.

Контрольні запитання

1. Які конституційні права виражають зміст народовладдя в Україні?
2. Який міжнародний акт регулює участь громадськості у прийнятті рішень з питань, що стосуються довкілля?
3. Які конкретні форми участі громадян регламентуються законами України?
4. Якими місцевими нормативними документами регламентуються форми і методи участі громадян?

Питання для обговорення

1. У чому, на вашу думку, полягає головний недолік правового регулювання участі громадян в управлінні державними справами в Україні ?
2. Як ви оцінюєте динаміку розвитку правової бази у даній сфері в Україні?

Ситуаційна вправа

 Під час опрацювання Програми підтримки підприємництва в місті Паприка Станіславської області з’ясувалося, що окремим підприємцям не вистачає інформації про можливості встановлення торговельних контактів. Під час зустрічей мера з представниками місцевих підприємств у рамках щотижневих „Четвергів у мера” народилась ініціатива створити Агенцію розвитку міста Паприка. Основною метою Агенції мало стати пропагування туристичних переваг міста та підтримка місцевого підприємництва, а також пошук зовнішніх джерел фінансування проектів, які б розв’язували місцеві проблеми.

З огляду на цей приклад обміркуйте наступні питання :

З якою метою місцева влада може ініціювати створення таких організацій?

1. На чию користь вони діятимуть ?
2. Хто з мешканців ма є брати участь у діяльності такої організації?
3. Яку роль має виконувати місцева влада після створення такої організації?

Список використаної та рекомендованої літератури

1. Брайсон Джон М. Стратегічне планування для державних та неприбуткових організацій. — Львів: Літопис, 2004. — 352 с.
2. Закон України “Про всеукраїнський та місцеві референдуми”// Відомості Верховної Ради, 1991, № 33.
3. Закон України “Про звернення громадян”//Відомості Верховної Ради, 1996, №47.
4. Закон України “Про місцеве самоврядування в Україні”// Відомості Верховної Ради, 1997, № 24.
5. Закон України “Про органи самоорганізації населення”// Відомості Верховної Ради, 2001, № 48.
6. Ільків Н., Карий О., Кушнаренко О., Ликов О., Оробець Ю., Рабцун В., Ткаченко С., Чуйко Г., Фенрих П., Берман Е. Рада та громада або як залучати громадян до місцевого самоврядування. Посібник для працівників органів місцевого самоврядування. — К.: Академпрес, 2003. — 132 с.
7. Карий О. І. Участь громадян у місцевому самоврядуванні. — Львів: ЗУРНЦ, 2002. — 45 с.
8. Конституція України// Відомості Верховної Ради, 1996, № 30.
9. Королько В.Г. Паблик рілейшинз. Наукові основи, методика, практика. Підручник, 2-е вид. доп. — К.: Видавничий дім “Скарби”, 2001. — 400 с.
10. Куньч З. Й. Універсальний словник української мови. — Тернопіль: Навчальна книга  — Богдан, 2005. — 848 с.
11. Матеріали семінарів з напрямку „ Участь громадян” ЗУРНЦ ф ундації “Україна — США”, 1999 – 2002 рр.
12. Наказ Держбуду України „ Державні будівельні норми « Склад, зміст, порядок розроблення та затвердження генеральних планів міських населених пунктів»”// 1997.
13. Наказ Міністерства економіки та з питань європейської інтеграції України “Про затвердження Методичних рекомендацій щодо формування регіональних стратегій розвитку” № 224 від 29.07.2002.
14. Постанова Верховної Ради “Про затвердження Положення про загальні збори громадян за місцем проживання в Україні”// Відомості Верховної Ради, 1994, № 6.
15. Постанова Кабінету Міністрів України “Про Порядок залучення представників громадських організацій до спостережень за зміною цін і тарифів на товари та послуги, що реалізуються населенню, і рівнів заробітної плати працівників галузей економіки” від 15 січня 2005 р. № 39.
16. Указ Президента України “Про забезпечення участі громадськості у формуванні та реалізації державної політики” від 15 вересня 2005 р. № 1276/2005.
17. Участь громадян в місцевому самоврядуванні. Модуль. — Тусон: Інститут Санта-Крус, 1999.
18. Карий О.І. Стратегічне планування розвитку міста. — Львів: СПОЛОМ, 2006. — 288 с.
19. Ганущак Ю., Гументик М. Збірник проектів місцевих нормативних актів. — К.: Інститут громадянського суспільства, 2001.
20. Bukowski, S.Marmuszewski. Forma i charakter obecnosci w zyciu spolecznosci lokalnej. — st. 17 – 34
21. Dlugosz D., Wygnanski J., Obywatele wspoldecyduja. Przewodnik po partycypacji spolecznej. — Warszawa: FIP, 2005. — 83 st.
22. Kwiatkowski Jacek, Partycypacja spoleczna i rozwoj spoleczny. — Warszawa: Fundacja Rozwoju Demokracji Lokalnej, 2003. — 48 str.
23. Powiat obywatelski — partycypacja spoleczna w powiecie/ Piotr Rachwalski, Witold Betkiewicz, Malgorzata Izdebka. FISE, Warszawa, 2000.
24. Prawelska-Skrzypek Grazyna, Partycypacja obywatelska w zyciu spolecznosci lokalnej. Stan, bariery, rekomendacje, Fundacja Miedzynarodowe Centrum Rozwoju Demokracji, Krakow 1996.

Для успішного опрацювання матеріалу даної глави рекомендуємо спочатку ознайомитися з наступними документами:

• Закон України „Про всеукраїнський та місцеві референдуми”// Відомості Верховної Ради, 1991, № 33.
• Закон України „Про органи самоорганізації населення”// Відомості Верховної Ради, 2001, № 48.
• Постанова Верховної Ради „Про затвердження Положення про загальні збори громадян за місцем проживання в Україні”// Відомості Верховної Ради, 1994, № 6.
• Закон України „Про свободу пересування та вільний вибір місця проживання в Україні ” // Відомості Верховної Ради.  — 2004.  — № 15.
• Закон України „Про статус депутатів місцевих рад ” // Відомості Верховної Ради.  — 2002.  — № 40

Чисельні дослідження підтверджують, що саморозвиток регіонів передбачає партнерство населення, влади і бізнесу. Часто це партнерство торкається звичайних функцій регіонального управління (функціонування установ освіти, медичного обслуговування, підтримка у нормальному стані доріг, житлового фонду й інженерної інфраструктури з постачання електроенергії, води і тепла). Натомість у питаннях стратегічного характеру, що зачіпають аспекти розвитку міста або регіону загалом, дане партнерство майже не є видимим. У цій ситуації потрібна певна політична воля органів місцевої влади, щоб узяти на себе виконання функцій з активізації даного партнерства і посилення економічного розвитку.

Залучення громадян здійснюється у формах, визначених законодавством, нормативно-правовими актами місцевої влади, а також відповідно до практики, що склалася.

Під формами залучення громадян розуміють основні, конкретні, здійснювані в межах певних правових, організаційно-правових та організаційних рамок дії громадян, які реалізують компетенцію членів територіальної громади [10].

У Законі „Про місцеве самоврядування в Україні” [5] передбачені такі форми залучення громадян як місцевий референдум, органи самоорганізації населення, загальні збори за місцем проживання, громадські слухання та місцеві ініціативи.