Теорії і моделі організації та функціонування місцевого самоврядування

Теорії і моделі організації та функціонування місцевого самоврядування. 

Концепції місцевого самоврядування

Науковий потенціал самоврядницької ідеї розкривається в сукупності теоретичних конструкцій, базових юридичних понять та категорій, які сприяють оформленню відповідних теорій місцевого самоврядування.

В якості ідейного джерела місцевого самоврядування виступає вчення про природне право, яке з античних часів є найважливішою філософсько-ідеологічною течією. Суть теорії природного права має вираження в уявленнях про справедливість, що втілюються в загальнолюдських принципах свободи та рівності.

Визнання категорій справедливості, свободи та рівності національними законодавствами різних країн, нормами міжнародного права дозволило легалізувати загальне виборче право, надало громадянам можливість брати участь в управлінні місцевими справами. Саме з виборчими реформами пов’язана трансформація місцевої влади в XVIІІ–XIX ст. у країнах Західної Європи. Якщо первісно ідея місцевого самоврядування мала на меті розвинути у громадян відчуття належності до однієї спільноти, то з часом вона стала застосовуватися в зв’язку з громадянськими та політичними правами і свободами людини.

Безпосередньо теорія місцевого самоврядування концентрувалася навколо формування правового ставлення громади до держави. Вся наука про самоврядування веде свій початок від спроби розв’язати проблему: чи має громада окрему, відмінну від держави, владу, чи є вона незалежною від держави публічно-правовою корпорацією або міцно включена в державний організм і виконує тільки функції органу держави.

Перша з відомих загальновизнаних теорій організації місцевої влади — теорія природних прав вільної громади — виникла на початку ХІХ ст. як реакція на чиновницьке управління з усіма його негативними рисами, коли центр уваги теоретиків філософії держави та права перемістився з конституційної монархії на представницьку демократію як більш прогресивне втілення ідей правової держави, коли в політичній та філософсько-правовій думці відбулися суттєві зміни поглядів на проблеми демократії та суспільної свободи. Основні витоки теорії природних прав вільної громади залучені з бельгійського та французького права. Згідно з цією теорією, поряд з трьома загальновизнаними конституційними владами (законодавчою, виконавчою та судовою) слід визнати й четверту — громадську (комунальну, або муніципальну) владу. Громада має право на самостійне та незалежне від центральної влади існування за своєю природою, причому держава не утворює, а лише визнає громаду.

На зміну цій теорії прийшла господарська (громадсько-господарська) теорія місцевого самоврядування, яка намагалась обґрунтувати статус самоврядної громади як відмінного від держави суб’єкта права та акцентувалась на змісті комунальної діяльності. Ця теорія організації місцевої влади виникла в результаті поступового розвитку положень теорії прав вільної громади у пристосуванні їх до умов, коли у процесі історичного розвитку ускладнюються правові стосунки між суб’єктами суспільного життя і підвищується роль держави як регулятора цих стосунків. В основі громадсько-господарської теорії місцевого самоврядування знаходиться запозичене з теорії природних прав вільної громади положення про те, що територіальний колектив — це елемент, насамперед, громадянського суспільства. Місцеве самоврядування — недержавне за своєю природою і має власну компетенцію у сфері неполітичних відносин, до яких держава байдужа, а саме у місцевих громадських та господарських справах. У ці місцеві справи держава не втручається; вони вирішуються самими територіальними громадами. Питання ж політичні відносяться до компетенції державної влади.

Обидві теорії отримали свій розвиток у громадській теорії місцевого самоврядування. Громадська теорія бачила сутність самоврядування в наданні місцевій спільноті права самостійно реалізовувати свої громадські інтереси та зберігала за урядовими органами право управляти тільки державними справами. Тобто вона виходить з протиставлення територіальної громади державі, громадських інтересів — політичним, вимагаючи, щоб суспільство та держава реалізовували свої власні інтереси. В протиставленні громадських та державних інтересів нібито полягає підстава для повної самостійності органів самоврядування. За цією теорією органи місцевого самоврядування при вирішенні питань місцевого значення мають діяти за принципом: дозволено все, що не заборонено законом. Однак громадська теорія, як зазначали її критики, змішувала самоврядні територіальні одиниці з різноманітними приватноправовими об’єднаннями (промисловими компаніями, благодійними фондами, об’єднаннями вчених, клубами тощо). Критики цієї теорії звертали увагу на те, що існування таких об’єднань завжди має факультативний характер, а існування місцевих спільнот (територіальних громад) — обов’язковий, а звідси бачили в “діяльності самоврядних місцевих общин не доповнення, а саме часткову заміну діяльності державної”.

На її місце заступила державна (державницька) теорія місцевого самоврядування. Пік популярності цієї теорії припадає на 70-ті роки XIX ст. На відміну від громадської, ця теорія вбачала в місцевому самоврядуванні частину держави — одну з форм організації місцевого державного управління. Будь-яке управління публічного характеру з цієї точки зору є справою державною.

За цією теорією вибір предметів діяльності не залежить від самоврядних органів, а визначається державою. Всі повноваження в галузі місцевого самоврядування своїм джерелом мають державну владу. Все базується на тому, що держава визнає за необхідне передачу справ на місця, і, по суті, діяльність самоврядування та держави залишається однорідною. Однак на відміну від центрального державного управління місцеве самоврядування здійснюється не урядовими чиновниками, а за допомогою місцевих спільнот, місцевих жителів, які зацікавлені в результатах місцевого управління. Органи місцевого самоврядування при цьому діють за принципом: дозволено лише те, що передбачено законом.

Наприкінці XIX – початку XX ст. набули розповсюдження соціал-реформістські муніципальні концепції, зокрема теорія муніципального соціалізму. Її ідеологами виступали реформісти різних країн. Муніципальний соціалізм являв собою сукупність програмних положень та установок, спрямованих на забезпечення якомога повнішої демократизації місцевого життя. Першою вимогою, що містилася в муніципальних програмах політичних партій, було наділення міської та сільської громади правами більш широкої автономії. Ще одна вимога полягала у збільшенні представництва населення в органах місцевого самоврядування. Прихильники ідеї муніципального соціалізму сподівалися шляхом послідовних реформ, зміни державного та громадського життя без різких стрибків і потрясінь перебудувати тогочасне життя на нових підставах.

Відомий радянський державознавець П. Стучка висуває поряд з наведеними теоріями органічну теорію самоврядування як перехідний напрямок до теорії державної. “Дана теорія, — писав П. Стучка, — якій віддавав данину й К. Маркс, прирівнює всю державу до живого організму. Держава — це складна особа. Низова її організація — це громада. Як низовий соціальний організм вона має цілий ряд публічно правових повноважень, не делегованих від держави, а які належать їй самостійно, за власним правом, як соціальному організму”.

В своєму існуванні на Заході теорія і практика демократичного управління йшли пліч-о-пліч, розвиваючись та вдосконалюючись. Кардинальні зміни в соціально-економічній сфері викликали появу муніципальних концепцій, пов’язаних з теорією держави соціального добробуту. Муніципалітети проголошувалися інструментом соціального обслуговування, який забезпечує та охороняє в рівній мірі інтереси усіх класів та прошарків суспільства.

Становлення і розвиток держави загального добробуту, розширення комплексу послуг, які надаються громадянам, мали подвійний вплив на функціонування місцевого самоврядування сучасного світу. З одного боку, зросла роль місцевих органів в наданні послуг населенню та реалізації урядової політики на місцях, що в свою чергу стимулювало зацікавленість держави в ефективності місцевого управління. З іншого — посилилася централізація податкової системи та контроль центру за діяльністю місцевого управління.

Сучасна правова доктрина місцевого самоврядування головним чином підтверджує, що самоврядування поєднує у собі елементи державного та громадського начал. Головний акцент зміщується з питань свободи та невтручання з боку центральних влад в бік таких цінностей як раціональність, ефективність, економія. Місцеве самоврядування розглядається вже не стільки як загальнодемократична мета, скільки як засіб для вирішення локальних проблем, реалізації інтересів територіальних громад, здійснення на місцях загальнодержавного політичного курсу.

Сучасні зарубіжні вчені, як правило, трактують муніципальне управління як відносно децентралізовану форму державного управління на місцях. Так, на думку датських вчених, муніципалітети не є нерегульованою “державою в державі”, але виступають у якості місцевих політичних одиниць з відносно високим рівнем незалежності, що вписуються в загальну систему держави. Фінські вчені, підкреслюючи зв’язок місцевого самоврядування з державною організацією, разом з цим зазначають, що “традиції місцевого самоврядування старіші від традицій держави”.

Подвійний характер муніципальної діяльності (самостійність в суто місцевих справах та здійснення певних державних функцій на місцевому рівні) знаходить своє відображення в теорії дуалізму муніципального управління (концепція дуалізму повноважень місцевого самоврядування, громадсько-державна теорія). За цією теорією муніципальні органи, здійснюючи відповідні управлінські функції, виходять за межі місцевих інтересів і повинні діяти як інструмент державної адміністрації. Органи місцевого самоврядування є незалежними від держави лише в суто громадських справах, до яких держава байдужа, а у сфері політичній розглядаються як органи держави, що виконують її функції й повноваження. Відповідно до цього й ті справи, які покликані вирішувати органи місцевого самоврядування, мають поділятися на так звані “власні” і “делеговані”.

Розглянуті теорії місцевого самоврядування мали суттєвий вплив на муніципальне будівництво нашої країни. Вони істотно вплинули і на зміст відповідних положень Конституції України 1996 року. Можна дійти висновку, що вибір в нашій країні зроблено на користь громадської теорії. Про це ж свідчить і той факт, що місцеве самоврядування самостійно вирішує головним чином питання місцевого значення та зосереджується лише в селах, селищах та містах як “природних” населених пунктах, а населення районів та областей не визнається самостійним суб’єктом місцевого самоврядування. Однак ці норми залишаються декларацією: на жаль, динаміки, механізму функціонування територіальних громад, умов для формування дієздатного місцевого самоврядування створити не вдалося.

З іншого боку, чимало важливих положень Конституції написано в дусі державницької теорії. У них послідовно проведено ідею, що коріння місцевого самоврядування знаходиться у тій владі, джерелом якої є увесь народ, а не його частина (громада), а обсяг повноважень визначається законом, тобто місцеве самоврядування здійснюється за принципом: “дозволено лише те, що передбачено законом”. На користь державної теорії працює і збереження місцевого самоврядування на регіональному рівні, хоча й у якості районних та обласних рад, що представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ, міст.

Законодавча можливість фактично нівелює конституційне право територіальної громади на самостійне здійснення місцевого самоврядування, посуває її на другий план у вирішенні питань місцевого значення. Такі тенденції свідчать про те, що держава потенційно не довіряє територіальній громаді та в будь-який час може повернутися до централізованого управління, тим більше, що за законом виконавчі органи рад наділені не тільки самоврядними повноваженнями, а й делегованими повноваженнями державної виконавчої влади, в межах реалізації яких вони фактично трансформуються в одержавлені структури.

Отже, обрана в Україні модель місцевого самоврядування не знімає з порядку денного необхідність подальшого осмислення цього явища, а відтак і пошуку досконалішого варіанту місцевого самоврядування із врахуванням аналізу практики його функціонування в нашій країні та за її межами, а також сучасних досягнень науки.

Моделі місцевого самоврядування

У літературі, присвяченій місцевому самоуправлінню і самоврядуванню, звичайно виділяють такі його моделі, що відповідають різним правовим системам — англосаксонська (англійська) та континентальна (французька). Виділення таких моделей базувалось на принципах, що лежать у основі відносин місцевих органів як між собою, так і з владою вищого рівня.

У рамках англосаксонської моделі, яка отримала поширення у Великій Британії, США, Канаді, Австралії та інших країнах, представницькі органи місцевого самоврядування формально виступають як діючі автономно в межах наданих їм повноважень; пряме підпорядкування нижчих органів вищим відсутнє. Крім того, для англосаксонської моделі характерна відсутність на місцях уповноважених центрального уряду, які б опікали  представницькі органи, що обираються населенням. Поряд з представницькими органами в країнах з даною системою місцевого управління (США) безпосередньо населенням можуть обиратись і деякі посадові особи. Значними повноваженнями тут наділяються й комісії (комітети) місцевих представницьких органів, які відіграють вагому роль у підготовці й прийнятті окремих рішень.

Контроль за діяльністю місцевих органів в англосаксонських країнах здійснюється головним чином опосередковано, через центральні органи, а також суд. При аналізі місця й ролі місцевого самоврядування в політичній системі головний наголос звичайно робиться на тому, що вони є складовою частиною механізму держави.

У більшості країн світу (континентальній Європі, франкомовній Африці, Латинській Америці, на Близькому Сході) поширилась континентальна (французька модель) місцевого управління. Вона базується на поєднанні державного управління на місцях і місцевого самоуправління. Родоначальницею цієї моделі є Франція, тому її специфіка виходить з історії цієї країни: головною опорою королівської влади служили повноважні представники монархії на місцях, а не органи місцевого самоуправління комун.

Континентальна модель місцевого управління, як зазначив французький дослідник І. Мені, нагадує ієрархічну піраміду, по якій відбувається передача різних директив і інформації і в рамках якої на центральні власті активно працює ціла армія агентів на місцях. Ця модель також характеризується певною підпорядкованістю нижчих ланок вищим. В Італії, наприклад, подібна ієрархічна підпорядкованість виражається зокрема в передбаченій Конституцією практиці областей здійснювати контроль за законністю актів провінцій, комун та інших місцевих утворень.