Муніципальна реформа як чинник удосконалення функціонування системи місцевого самоврядування в Україні

Муніципальна реформа як чинник удосконалення функціонування системи місцевого самоврядування в Україні.           

Конституція України визначила місцеве самоврядуван­ня, як право громад самостійно вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України. З метою реалізації положень Конституції та Європейської хартії про місцеве самоврядування, до якої приєдналась Україна, які визначають основні принципи організації системи місцевого самоврядування і переходу від централізо­ваних методів керівництва до методів правового, організаційно-методичного і фінансового впливу на формування системи місцевого самоврядування, в цій програмі визначені основні напрямки муніципальної реформи, що можуть реалізуватися шляхом проведення політики державної підтримки місцевого самоврядування.

Так реформування місцевого самоврядування, з часів прийняття профільного Закону, пройшло тривалий шлях, зокрема: 

1997 рік – утворено Державну комісію з проведення в Україні адміністративної реформи (Указ Президента України від 07.07.1997 №620);

1998 рік – затверджено Концепцію адміністративної реформи в Україні та заходи щодо її впровадження (Указ Президента України від 22.07.1998 № 810);

2000 рік – утворено Комісію з питань адміністративно-територіального устрою (Указ Президента України від 08.08.2000  №966);

2001 рік – затверджено чергові заходи щодо організації проведення в Україні адміністративної реформи;

- схвалено Концепцію щодо внесення змін до Законів України «Про місцеве самоврядування в Україні» та «Про місцеві державні адміністрації» (розпорядження Кабінету Міністрів України від 01.03.2001 №69);

- затверджено Концепцію державної регіональної політики (Указ Президента України від 25.05. 2001  № 341);

- прийнято Верховною Радою України Закон України «Про державно-правовий експеримент розвитку місцевого самоврядування в місті Ірпені, селищах Буча, Ворзель, Гостомель, Коцюбинське Київської області» від 05.04.2001 N 2352-III (Закон втратить чинність  з дня  відкриття першої сесії   новообраної Ірпінської міської ради згідно із Законом України від 21.12.2005 № 3253-IV).

2002 рік – утворено Міжвідомчу робочу групу з підготовки проекту Концепції удосконалення системи адміністративно-територіального устрою України (розпорядження Кабінету Міністрів України від 19.08.2002 №478);

затверджено Концепцію програми законодавчого забезпечення розвитку місцевого самоврядування (розпорядження Кабінету Міністрів України від 25.07.2002).

Реалізація реформи державного управління потребувала внесення змін до Конституції України.

2003 рік – до Верховної Ради України було внесено декілька відповідних законопроектів, зокрема законопроект № 3207-1, який у грудні 2005 року доопрацьовано як проект Закону України «Про внесення змін до Конституції України» (щодо місцевого самоврядування, рестр. № 3207-1), повторно схвалено Верховною Радою та направлено до Конституційного Суду;

2005 рік – здійснено спробу розмежувати повноваження між органами виконавчої влади та органами місцевого самоврядування; запровадити трирівневу систему адміністративно-територіального устрою; створити виконавчі органи на всіх рівнях місцевого самоврядування. З цією метою розроблено проекти законів України:

- «Про територіальний устрій України», «Про місцеве самоврядування громади, району, області», «Про внесення змін до Закону України «Про місцеві державні адміністрації»;

2006 рік – утворено Національну раду з питань державного управління та місцевого самоврядування, на засіданні якої було ухвалено рішення про розроблення проекту Концепції реформування публічної адміністрації в Україні (Указ Президента України від 03.05. 2006

№ 340);

- схвалено Державну стратегію регіонального розвитку на період до 2015 року (постанова Кабінету Міністрів від 21 липня 2006 р. № 1001), до якої до сьогодні розробляється щорічний план заходів з її реалізації;

2007 – рік утворено Міністерство регіонального розвитку та будівництва України постановою Кабінету Міністрів України від 16.05.2007 № 750, якою на Міністерство покладено завдання з координації в межах його повноважень діяльності центральних і місцевих органів виконавчої влади з розроблення та виконання планів заходів щодо реалізації Стратегії.

Було здійснено ряд суттєвих заходів, спрямованих на підготовку відповідної нормативно-правової бази у цій сфері, створення належного інституційного забезпечення, проведення інформаційно-роз’яснювальної роботи, надання методичної допомоги місцевим органам влади тощо;

2008 – затверджено план заходів на 2009 рік щодо реалізації Державної стратегії регіонального розвитку на період до 2015 року, пунктом 4 якого передбачено розроблення Мінрегіонбудом проектів законів України “Про адміністративно-територіальний устрій України”, “Про місцеве самоврядування” (нова редакція) та “Про місцеві державні адміністрації” (нова редакція) (розпорядження Кабінету Міністрів від 3 вересня 2008 р.

№ 1163);

- розроблено проекти Концепції реформи адміністративно-територіального устрою України та Концепції реформи місцевого самоврядування, положення яких було об’єднано у Концепцію реформи місцевого самоврядування (розпорядження Кабінету Міністрів України від 29.07.2009 № 900);

- розпорядженням Кабінету Міністрів України від 2 грудня 2009 № 1456 затверджено план заходів щодо реалізації Концепції реформи місцевого самоврядування.

Водночас на рівні регіонів і районів утворено регіональні та районні робочі групи з підготовки пропозицій щодо удосконалення територіальної організації влади.

Розроблено Методичні рекомендації щодо збору інформації та попереднього аналізу можливості формування базових адміністративно-територіальних одиниць – громад.

З урахуванням вимог зазначених Методичних рекомендацій робочими групами із залученням науковців здійснено роботу з підготовки конкретних пропозицій щодо формування громад на базі існуючих сільських, селищних, міських рад.

Започатковано проведення в усіх регіонах навчально-методичних семінарів з питань удосконалення адміністративно-територіального устрою та місцевого самоврядування.

Модель територіальної організації влади пропонувалося запровадити на базі трирівневої системи адміністративно-територіального устрою: громада – район – регіон, міста зі спеціальним статусом (Київ та Севастополь).

До проекту порядку денного четвертої сесії Верховної Ради  включено законопроект “Про внесення змін до Конституції України” (щодо забезпечення реалізації прав територіальної громади.)

Слід зазначити, що необхідність реформування територіальної організації влади було проголошено політичними партіями країни у своїх програмах: Партія регіонів, БЮТ, НУНС, Народна партія.

Серед основних причин нереалізації зазначених державних рішень були брак політичної волі керівництва держави та неузгодженість позицій щодо проведення реформування, незацікавленість у проведенні реформи представників місцевого самоврядування та відсутність достатньої підтримки у населення.

Відповідно до Плану заходів щодо реалізації Концепції реформи місцевого самоврядування, схваленого розпорядженням Кабінету Міністрів України від 02.12.09

№ 1456-р, протягом 2009 року розроблено базові версії законопроектів:

«Про адміністративно-територіальний устрій України», «Про місто зі спеціальним статусом Севастополь», «Про місцеве самоврядування в Україні» (нова редакція),  «Про місцеві державні адміністрації» (нова редакція), «Про внесення змін до Конституції України щодо утворення виконавчих органів районних та обласних рад і зміни функцій місцевих державних адміністрацій».

Законопроекти опрацьовані експертами Ради Європи, перебували на стадії публічного обговорення;

2010 рік – відповідно до пункту 1.3 протокольного рішення № 78 засідання Кабінету Міністрів України від 29.12.2010 в іншій від попередньої редакції законопроекти «Про державну підтримку об’єднання сільських територіальних громад», «Пpo основи державної регіональної політики», «Про внесення змін до Закону України «Про місцеві держанні адміністрації», «Про внесення змін до Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», «Про адміністративно-територіальний устрій України»  було знято з розгляду та доручено розробити проект концептуальних засад реформування адміністративно-територіального устрою, територіальної організації органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування в Україні;

2011 рік – Національним планом дій на 2011 рік щодо впровадження Програми економічних реформ на 2010 – 2014 роки «Заможне суспільство, конкурентоспроможна економіка, ефективна держава» Мінрегіону доручено розроблення проекту Закону України «Про об’єднання територіальних громад» (про запровадження механізму об’єднання територіальних громад) та з метою оптимізації системи місцевих органів виконавчої влади – проекту постанови Кабінету Міністрів України «Про внесення змін до додатків 1 – 4 до постанови Кабінету Міністрів України від 1 серпня 2007 року № 996 «Про затвердження рекомендаційних переліків управлінь, відділів та інших структурних підрозділів місцевих державних адміністрацій»; 

2012 – проект Закону України «Про об’єднання територіальних громад» подано на розгляд Верховної Ради України. Проект постанови Кабінету Міністрів України «Про внесення змін до додатків 1 – 4 до постанови Кабінету Міністрів України від 1 серпня 2007 року № 996 «Про затвердження рекомендаційних переліків управлінь, відділів та інших структурних підрозділів місцевих державних адміністрацій» подано на розгляд Кабінету Міністрів України;

- утворено робочу групу з питань удосконалення територіальної організації влади та місцевого самоврядування;

- розробляються: план заходів з реформування місцевого самоврядування та територіальної організації влади в Україні; проекти законів України щодо врегулювання питань встановлення  та зміни меж адміністративно-територіальних одиниць, назв населених пунктів і віднесення їх до певних категорій, а також проект нової редакції Закону України «Про органи самоорганізації населення» (доручення Прем’єр-міністра України від 30.01.2012 № 3554/1/1-12 до доручення Президента України від 25.01.2012 №1-1/144).

 

Попри всі зусилля реформувати місцеве самоврядування, воно на даний час потребує докорінних реформ, які викликані низкою причин.

Існуюча в Україні система місцевого самоврядування сьогодні не відповідає очікуванням та потребам суспільства. Функціонування місцевого самоврядування у більшості територіальних громад не забезпечує створення та підтримки сприятливого життєвого середовища, необхідного для всебічного розвитку людини, її самореалізації, захисту її прав, надання мешканцям територіальних громад якісних та доступних публічних послуг на основі сталого розвитку дієздатної громади.

Фактично, закріплене в Конституції України право «територіальної громади - жителів села чи добровільного об'єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, селища та міста - самостійно вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України» у більшості територіальних громад залишилось не реалізованим.

Через велику подрібненість територіальних громад, відсутність власних можливостей розвитку, старіння населення, значний відтік економічно активної його частини у великі міста чи за межі України поліпшити якість надання членам територіальних громад, насамперед сільських та селищних, гарантованих державою якісних соціальних та адміністративних послуг, відповідальність за які несуть органи місцевого самоврядування, на нинішній територіальній та законодавчій основі немає можливості.

При зменшенні чисельності сільського населення з 1991 року донині на 2,5 млн. осіб та зменшенні кількості сільських населених пунктів на 348 одиниць збільшилась кількість сільських рад на 1067 одиниць.

Із 12 тисяч існуючих територіальних громад більш ніж половина - з чисельністю жителів менше 3 тис. чоловік. З них 4809 територіальних громад мають менше однієї тисячі жителів. 1129 територіальних громад – з чисельністю жителів менше 500 чоловік. У більшості з них не утворено виконавчих органів місцевих рад, як це передбачено чинним законодавством. У таких територіальних громадах немає бюджетних установ, комунальних підприємств тощо. Місцева рада такої територіальної громади фактично не може реалізовувати надані їй законом повноваження.

Дотаційність 5419 місцевих бюджетів становить понад 70%, 483 територіальні громади на 90% утримуються за рахунок коштів державного бюджету.

Необхідність постійної фінансової підтримки малочисельних територіальних громад з використанням системи дотацій вирівнювання, яка реалізується через районні бюджети, стримує розвиток малих міст та великих селищ – потенційних точок економічного зростання.

Об’єктивні процеси розвитку України визначатимуть подальше прискорення темпів урбанізації, що спричинить зростання чисельності міського населення, розширення меж міст, ускладнить вирішення проблем забезпечення жителів відповідною інфраструктурою, соціальними послугами.

Усе це потребує, з одного боку, розширення повноважень представницьких та виконавчих органів місцевого самоврядування міст, з іншого – впровадження ефективних механізмів контролю за економним та ефективним використанням місцевих ресурсів членами їхніх територіальних громад.

Суттєвого вдосконалення потребує і система територіальної організації влади, реформування якої має бути спрямоване на підвищення ефективності управління суспільним розвитком у просторовому вимірі.

За змістом Конституції України система територіальних громад та утворюваних ними органів місцевого самоврядування нерозривно пов’язана із системою відповідних адміністративно-територіальних одиниць, що є просторовою основою для організації та діяльності не тільки органів місцевого самоврядування, а й місцевих органів державної влади.

Наразі статистика свідчить, що від 1991 року спостерігається тенденція збільшення кількості адміністративно – територіальних одиниць з одночасним зменшенням кількості їхніх жителів. За період з 1991 по 2011 роки чисельність сільського населення зменшилась на 2,5 млн. осіб та скоротилась кількість сільських населених пунктів на 348 одиниць. Але кількість сільських рад збільшилась на 1067 одиниць.

Однією з багатьох причин, що зумовили проблеми у системі місцевого самоврядування та адміністративно-територіального устрою, є відсутність єдиного підходу до визначення територіальної основи сільських, селищних і міських територіальних громад. Це призвело до розміщення в межах одних адміністративно-територіальних одиниць інших: міст, сіл, селищ у складі інших міст, селищ. Це створює проблему розмежування повноважень органів місцевого самоврядування, юрисдикція яких поширюється в одночас на ту саму територію (довідково: в адміністративних межах 60 міст республіканського Автономної Республіки Крим та обласного значення діють: 35 міських, 119 селищних та 46 сільських рад).

Невирішеною залишається проблема цільності території адміністративно-територіальних одиниць базового рівня. У багатьох випадках ця територія має дисперсний вигляд і не має єдиного замкнутого контуру (існування так званих анклавів).

Усе це призводить до компетенційних спорів між органами місцевого самоврядування, органами влади Автономної Республіки Крим та органами державної влади, зокрема щодо права власності на землю, майно, податків тощо.

Всупереч нормам Конституції України існує ряд адміністративно-територіальних одиниць, зокрема таких як: сільська рада, селищна рада, міська рада та селище міського типу. Існують невиправдані диспропорції і на рівні районного поділу, що суттєво впливає на ефективність управління територіями.

Наступною проблемою у сфері адміністративно-територіального устрою є невизначеність процедури та застарілість критеріїв для формування районів, віднесення населених пунктів до категорії сіл, селищ та міст.

Чисельність населення в межах груп адміністративно-територіальних одиниць коливається:

серед районів – від 6,2 тис. жителів у Поліському районі Київської області до 183 тис. жителів у Харківському районі Харківської області;

серед міст районного значення – від 1 тис. жителів м. Угнів Львівської області до 36,6 тис. у м. Вишневому Київської області;

серед селищ міського типу – від 43 жителів смт Войкове Донецької області до 21,5 тис. жителів у смт Піскове Харківської області.

В існуючій системі адміністративно-територіального устрою 93 міста мають населення менше 10 тис. жителів, разом з тим 47 селищ міського типу мають населення понад 10 тис. жителів.

Це породжує існування диспропорцій у рівнях бюджетної забезпеченості жителів цих адміністративно-територіальних одиниць, різної доступності до адміністративних, соціальних та інших видів послуг тощо.

Крім того, привертає увагу ще одна проблема – відсутність у багатьох випадках визначених у натурі меж адміністративно-територіальних одиниць або встановлення значної частини меж таких одиниць без урахування місцевих природних, історичних та інших чинників, перспектив розвитку регіонів та населених пунктів.

За даними Держкомзему, у 2010-2011 роках в Україні встановлено або змінено межі лише у 19 252 населених пунктах (більшість таких меж встановлено ще у минулому сторіччі), що становить 64,5% їх загальної кількості, у тому числі:

у 78 містах обласного значення, що становить лише 43% у цій групі адміністратипно-територіальних одиниць;

в 112 містах районного значення – 40%; у 552 селищах міського типу – або 62,3%; у 18 510 сільських населених пунктах – або 65%.

 

Законодавча невизначеність територіальної основи місцевого самоврядування, диспропорції системи адміністративно-територіального устрою (розривність цілісної території адміністративно-територіальної одиниці, перебування територіальних громад сіл, селищ, міст у складі інших територіальних громад та на територіях інших адміністративно-територіальних одиниць, перебування окремих районів у юрисдикції міст) призводять до компетенційних спорів між органами місцевого самоврядування, а також між органами місцевого самоврядування та органами виконавчої влади.

Існуюча система територіальної організації влади занадто громіздка, вимагає значних коштів для свого утримання, надмірно централізована, припускає дублювання функцій, притаманних органам місцевого самоврядування. Вона не адаптована до сучасних методів надання адміністративних послуг, зокрема інформаційно-комунікаційних технологій.

З метою вирішення зазначених проблем Мінрегіоном розроблена Концепція реформи місцевого самоврядування та територіальної організації влади в Україні (далі – Концепція), яка на даний час проходить громадські слухання. Відповідно до цієї Концепції Метою реформування місцевого самоврядування та територіальної організації влади є підвищення якості життя людей у містах, селищах та селах шляхом забезпечення спроможності органів місцевого самоврядування створювати економічні та соціальні умови розвитку територіальних громад та їх об’єднань, а також забезпечення місцевими органами виконавчої влади, територіальними органами центральних органів виконавчої влади територіальної доступності жителів цих територіальних громад до адміністративних, соціальних та інших послуг.

Реалізувати Концепцію планується двома етапами:

перший етап - підготовчий (2012 рік);

другий етап - формування соціально-політичної бази реформи та її проведення (2013 - 2015 роки).

 

Досягнення мети реформування місцевого самоврядування та територіальної організації влади передбачає:

створення правових умов добровільного об’єднання територіальних громад, в яких утворюються дієздатні органи місцевого самоврядування, спроможні виконувати законодавчо визначені повні та виключні власні, а також делеговані державою повноваження;

недопущення дублювання повноважень, функцій та завдань органів місцевого самоврядування різних рівнів;

максимальне залучення жителів територіальних громад до прийняття управлінських рішень, сприяння подальшому розвиткові сучасних форм безпосередньої демократії на місцях;

забезпечення відкритості та підзвітності населенню територіальних громад діяльності органів місцевого самоврядування та їхніх посадових осіб;

розроблення механізмів контролю за якістю надання населенню адміністративних, соціальних та інших законодавчо визначених послуг;

оптимізацію розподілу повноважень між місцевими органами виконавчої влади та органами місцевого самоврядування;

створення достатніх матеріальних, фінансових та організаційних умов для забезпечення виконання завдань органами місцевого самоврядування;

реформування органів публічної влади на місцевому та регіональному рівнях за принципом ефективного забезпечення населення якісними адміністративними і соціальними послугами та створення зручних умов для їх одержання.

Реалізувати Концепцію передбачається декількома етапами.

Перший етап - підготовчий (2012 рік), який передбачає:

- розроблення проектів актів законодавства з питань визначення механізму добровільного об’єднання територіальних громад, державної підтримки такого об’єднання, статусу об’єднаних територіальних громад, врегулювання питань встановлення та зміни меж адміністративно-територіальних одиниць, назв населених пунктів і віднесення їх до певних категорій;

- визначення повних та виключних власних повноважень, прав та відповідальності органів місцевого самоврядування за надання послуг жителям відповідних територіальних громад;

- упорядкування, в тому числі уніфікація послуг, що надаються в межах територіальних громад їх жителям;

- розподіл повноважень між органами місцевого самоврядування різних рівнів, місцевими органами виконавчої влади, територіальними органами центральних органів виконавчої влади;

- комплексність підготовки, перепідготовки та підвищення кваліфікації посадових осіб органів місцевого самоврядування з використанням кращих національних та європейських практик і стандартів.

Другий етап - формування соціально-політичної бази реформи та її проведення (2013 - 2015 роки), який передбачає:

 - проведення широкої інформаційно-роз’яснювальної роботи;

- формування об’єднаних територіальних громад та державну підтримку створення їхньої інфраструктурної бази;

- формування комунальної власності об’єднаних територіальних громад на законодавчому рівні;

- прийняття законів про місцеве самоврядування (нова редакція), про місцеві державні адміністрації (нова редакція), внесення змін до бюджетного та податкового законодавства з метою розширення можливостей формування власної бази місцевих бюджетів розвитку; інших законодавчих актів у сфері земельних, господарських, цивільних відносин, охорони навколишнього середовища та інших важливих питань життєдіяльності громад;

- формування нової системи територіальної організації влади
(як державної влади на місцевому рівні, так і місцевого самоврядування);

- визначення повноважень органів місцевого самоврядування районів та областей;

- створення конституційної основи утворення виконавчих органів обласних та районних рад і розмежування повноважень між ними та відповідними місцевими державними адміністраціями;

- проведення місцевих виборів з урахуванням оновленої системи органів місцевого самоврядування та місцевих органів виконавчої влади.

Розв’язання проблеми базується на положеннях Конституції України, Європейської хартії місцевого самоврядування і здійснюється на засадах законності та верховенства права, державної підтримки місцевого самоврядування, партнерства держави та місцевого самоврядування, повсюдності місцевого самоврядування, правовій, організаційній та матеріальній автономності місцевого самоврядування; підзвітності та підконтрольності органів і посадових осіб місцевого самоврядування   територіальній громаді та у межах делегованих повноважень органам виконавчої влади; субсидіарності.

Таким чином, першочергово реформування місцевого самоврядування здійснюється на рівні територіальних громад на основі чинної Конституції України, далі реформа здійснюється на рівні районів та областей, де має відбутись перерозподіл повноважень між місцевими державними адміністраціями та місцевими радами на користь останніх, що потребує внесення змін до Конституції України.

Основні вимоги до реформування системи місцевого самоврядування:

- основою нової системи місцевого самоврядування мають стати об’єднані територіальні громади, які утворюються за законодавчо визначеною процедурою з власними органами самоврядування, в тому числі виконавчими органами рад. Жителі, об'єднані постійним проживанням у межах села, селища, міста, що не є самостійною адміністративно-територіальною одиницею, формують органи самоорганізації населення, які входять до системи органів місцевого самоврядування відповідної територіальної громади, що є самостійною адміністративно-територіальною одиницею;

- відсутність на території адміністративно-територіальної одиниці інших адміністративно-територіальних одиниць такого ж рівня; визначення чітких меж кожної адміністративно-територіальної одиниці такого ж рівня; повсюдність юрисдикції органів місцевого самоврядування на територіях відповідних адміністративно - територіальних одиниць;

- утворення обласними і районними радами, як органами регіонального врядування, власних виконавчих органів;

 - визначення повних та виключних повноважень органів місцевого самоврядування базового, районного та обласного рівнів з обов’язковим застосуванням принципу субсидіарності;

- формування повноважень місцевих органів виконавчої влади здійснюється після визначення повноважень на кожному рівні місцевого самоврядування;

- повноваження до органів місцевого самоврядування передаються державою, якщо на відповідному рівні створено представницькі органи місцевого самоврядування та підпорядковані їм виконавчі органи;

- у процесі передачі повноважень державою до органів місцевого самоврядування враховується їхня спроможність реалізувати ці повноваження; забезпечується достатній рівень фінансового забезпечення повноважень органів місцевого самоврядування;

- законодавче визначення вимог до якості послуг (адміністративних та соціальних), що надаються на кожному рівні місцевого самоврядування; встановлення індикаторів та критеріїв оцінки якості надання цих послуг;

- забезпечується ефективна та процедурно визначена система контролю з боку місцевих органів виконавчої влади за виконанням органами місцевого самоврядування Конституції та законів України;

- створюється законодавчо визначена чітка система контролю за діяльністю органів місцевого самоврядування з боку жителів територіальних громад та їх об’єднань.

Основні вимоги до реформування системи територіальної організації влади:

- на рівні областей, Автономної Республіки Крим, міст Києва та Севастополя та на рівні районів діятимуть місцеві державні адміністрації, які наділяються повноваженнями контролю за законністю актів органів місцевого самоврядування на відповідній території, координують діяльність територіальних органів центральних органів виконавчої влади;

 - територіальні органи центральних органів виконавчої влади здійснюють контрольні функції щодо забезпечення виконання законодавства України на відповідній території, надають адміністративні послуги населенню та юридичним особам у найбільш прийнятній формі та спосіб;

- формування та структура територіальних органів центральних органів виконавчої влади має забезпечувати зручні умови для громадян та юридичних осіб щодо одержання послуг, які надаються цими органами.

 

Очікуваними результатами реформи є:

формування територіальних громад, здатних і спроможних самостійно   або через органи місцевого самоврядування вирішувати питання місцевого значення;

створення умов для економічного та соціального розвитку територіальних громад та їх об’єднань;

чіткий розподіл повноважень між рівнями органів місцевого самоврядування, місцевими органами виконавчої влади та територіальними органами центральних органів виконавчої влади;

організаційна та матеріальна автономія територіальних громад та органів місцевого самоврядування, наближення якості їхньої діяльності до принципів Європейської хартії місцевого самоврядування;

наближення надання адміністративних та соціальних послуг до жителів територіальних громад та їхніх об’єднань, підвищення якості цих послуг;

формування системи контролю з боку держави та населення за наданням адміністративних послуг;

покращення на цій основі якості життя людини в українських містах, селищах та селах.

 

Підсумовуючи наведене, варто зазначити, що місцеве самоврядування за часів незалежності України пройшло чималий шлях становлення та розвитку.

Місцеве самоврядування знайшло своє закріплення в Конституції України, ратифіковано Європейську хартію місцевого самоврядування, прийнято профільний Закон, прийнято Закону України «Про асоціації органів місцевого самоврядування», «Про службу в органах місцевого самоврядування».

Проте не дивлячись на пройдений шлях, на даний час місцеве самоврядування фактично не спроможне в повному обсязі виконувати ті функції, які покладені на нього  Конституцією України та виправдовувати очікування суспільства.

Так, на мою думку здійснення реформи місцевого самоврядування неможливе без оновлення нормативно-правової бази. Сучасна система законодавства про місцеве самоврядування потребує вдосконалення на засадах зміцнення організаційної, правової, фінансової, матеріальної, адміністративної самостійності місцевого самоврядування.

Серед проблем, що стримують процес реформування системи місцевого самоврядування, слід виокремити економічну неспроможність переважної більшості територіальних громад, органів місцевого самоврядування здійснювати власні та делеговані повноваження, відсутність чіткого розподілу повноважень між рівнями, органами та посадовими особами місцевого самоврядування, невпорядкованість механізму делегування місцевими радами повноважень місцевим державним адміністраціям.

Потрібно надати вичерпний перелік самоврядних (власних) повноважень, за виконання яких відповідна рада несе відповідальність лише перед громадою і законом. Органам місцевого самоврядування мають бути надані максимальні повноваження в питаннях управління територіями.

Ефективність місцевого самоврядування на 90 відсотків залежить від його матеріальної та економічної основи, а тому делеговані повноваження мають передаватися одночасно з відповідними фінансовими та матеріальними ресурсами. Необхідно визначити чіткий механізм формування місцевих бюджетів, який би забезпечував єдину, зрозумілу, прозору формулу їх обрахування з обов’язковим 100 – відсотковим фінансуванням витрат на делеговані повноваження.

Водночас потрібно розробити механізми стимулювання зацікавленості органів місцевого самоврядування у нарощуванні доходного потенціалу місцевих бюджетів.

Реформування місцевого самоврядування потребує вдосконалення та оптимізації структур виконавчих апаратів рад, особливо найнижчої ланки – сільських. Необхідно переглянути принципи формування структури органів місцевого самоврядування та оплати праці їхніх працівників шляхом надання місцевому самоврядуванню права на самостійне визначення переліку посад та встановлення посадових окладів.

На часі впровадження дієвої кадрової політики, системи підготовки, перепідготовки, підвищення кваліфікації посадових осіб, службовців органів місцевого самоврядування, депутатів місцевих рад.

Вирішення проблем місцевого самоврядування є можливим тільки за умов поєднання інституційних змін з реформою адміністративно-територіального устрою України. Ця реформа повинна упорядкувати наявну систему адміністративно-територіальних одиниць, раціоналізувати їхні межі, забезпечити формування самодостатніх територіальних громад. Це дозволить максимально наблизити адміністративні та соціальні послуги до їх безпосереднього споживача.

Враховуючи викладене, реформа місцевого самоврядування має йти, за наступними напрямами:

Перший напрям – територіальна реформа

Для вирішення цієї проблеми необхідно:

- оновити систему адміністративно-територіального устрою шляхом вирішення на законодавчому рівні питання про механізм об’єднання територіальних громад;

- закріпити на законодавчому рівні поліваріантність шляхів удосконалення системи адміністративно-територіального устрою. Територіальні громади самостійно мають обирати один із варіантів – об’єднання (злиття) кількох громад в одну або міжмуніципальне співробітництво через утворення союзу громад, в якому утворюється один представницький орган та його виконавчі органи;

- здійснити реальні кроки до уніфікації територіального устрою, вирішити проблему складних адміністративно-територіальних утворень -«матрьошок»;

- забезпечити правове регулювання організаційних форм міжмуніципальної співпраці.

Другий напрям – інституційна реформа

Для вирішення цієї проблеми необхідно:

- спростити систему місцевих органів виконавчої влади, забезпечивши спеціалізацію управлінської діяльності та скоротивши надлишкові структури, запровадити розмежування органів, що здійснюватимуть виконавчі та контрольно-наглядові функції, передбачити трансформацію обласних державних адміністрацій в контрольно-наглядові органи, що реалізовуватимуть відповідні повноваження щодо органів місцевого самоврядування та територіальних органів центральних органів виконавчої влади, ліквідувати районні державні адміністрації;

- з метою пошуку оптимальної структури апарату місцевих органів виконавчої влади здійснювати постійний аналіз існуючих схем системно-структурної організації, яка повинна при своїй відносній стабільності водночас бути гнучкою, рухливою, раціональною і забезпечувати ефективне виконання функцій та компетенції центрального органу виконавчої влади;

- надати можливість обласним і районним радам, як органам регіонального самоврядування, утворювати власні виконавчі органи;

- посилити роль асоціацій місцевого самоврядування під час прийняття нормативно-правових актів загальнодержавного характеру, які стосуються сфери місцевого самоврядування, шляхом забезпечення їхньої обов’язкової участі у процесі підготовки таких актів.

Третій напрям – розмежування повноважень між органами державної влади та органами місцевого самоврядування, делегування повноважень

Для вирішення цієї проблеми необхідно:

- розмежувати повноваження між органами державної влади та органами місцевого самоврядування з дотриманням принципу субсидіарності;

- виключити випадки дублювання та конкуренції компетенції місцевих державних адміністрацій та органів місцевого самоврядування, оптимізувати організаційно-правові механізми делегування повноважень та здійснення контролю за їх виконанням. З цією метою на законодавчому рівні визначити критерії та чітко розмежувати компетенції зазначених органів виходячи з необхідності максимального наближення управлінських послуг до їх безпосередніх споживачів, але з урахуванням дотримання повноти їх надання та забезпечення належної якості за допомогою концентрації матеріально-фінансових ресурсів на відповідному територіальному рівні управління, встановити ефективні механізми розв’язання компетенційних спорів;

- провести чітке розмежування компетенції між органами місцевого та регіонального самоврядування;

розробити і прийняти закон про делегування повноважень органів виконавчої влади і органів місцевого самоврядування;

- удосконалити контроль за реалізацією органами регіонального і місцевого самоврядування делегованих повноважень.

Четвертий напрям – посилення матеріально-фінансової самостійності

Для вирішення цієї проблеми необхідно:

- створити належну матеріально-фінансову базу місцевого самоврядування шляхом визначення сталих джерел матеріальних і фінансових ресурсів, достатніх для реалізації їхніх повноважень;

- закріпити на конституційному рівні норму, згідно з якою представницьким органам місцевого самоврядування має гарантуватися частка у публічних доходах відповідно до виконуваних ними завдань. Зміна функцій та компетенції органів місцевого самоврядування різних рівнів має відбуватися одночасно із відповідними змінами у розподілі публічних доходів.

П’ятий напрям – реформа муніципальної служби

Для вирішення цієї проблеми необхідно:

- удосконалити законодавство про службу в органах місцевого самоврядування шляхом закріплення дієвих механізмів реалізації принципів: професіоналізму; політичної нейтральності під час виконання службових функцій; рівного доступу до публічної служби для усіх громадян; конкурсного відбору, виходячи з на професійних якостей, організованого на регіональному рівні спеціальними постійно діючими комісіями;

- забезпечити комплексність підготовки, перепідготовки та підвищення кваліфікації посадових осіб органів місцевого самоврядування, що повинні базуватися на кращих національних та європейських практиках і стандартах.

Одночасно не слід забувати, що реформування місцевого самоврядування і територіальної організації влади в Україні не повинно зводитися лише до оптимізації системи місцевого управління, а насамперед має бути орієнтоване на покращення забезпечення прав та свобод людини і громадянина на місцевому рівні.