Курс лекцій по місцевому самоврядуванню

Предмет курсу місцевого самоврядування

Поряд з реформуванням системи влади, політичного режиму правління, форм власності проблема побудови життєздатного місцевого самоврядування постала серед першочергових завдань перехідного періоду. Сьогодні вже неможливо уявити собі соціальну й правову державу без повноцінної системи місцевого самоврядування. Фахівці вважають, що якою б ефективною не була влада в центрі, вона ніколи не стане досконалою і демократичною без адекватної системи влади на місцях.

Актуальність проблеми місцевого самоврядування зумовлюється і конкретно-історичними обставинами перехідного періоду, серед яких можна виокремити як суто політико-практичний, так і науково-теоретичний аспекти проблеми.

Концептуальні засади теорії місцевого самоврядування закладені вченими та політиками в період буржуазних революцій в Європі та Америці. Вони пов’язані з прогресивними ідеями виборчого права та представницької станової влади в управлінні громадськими справами. Ці ідеї були противагами застарілому феодальному абсолютизму. Сьогодні ця концепція зазнала суттєвих змін; сучасні вчені говорять про множинність теорій місцевого самоврядування, більшість яких поширені в сучасному державознавстві, політології і менеджменті.

Загалом в багатьох країнах демократії поширеними є погляди на місцеве самоврядування як на цілковито автономну сферу управління. Таке ставлення характерне для сучасної Італії, Німеччини, Норвегії та деяких інших держав. Це країни, де історично склався територіальний федералізм, а органи місцевої влади мають високу ступінь самоврядування.

У політико-правовій літературі з проблем самоврядування акумульовано різні підходи до нього та методи його тлумачення і вивчення. У найзагальнішому вигляді всю сукупність понять та моделей самоврядування можна звести до визначення співвідношення між державним управлінням та участю в управлінні громадських організацій, з одного боку, й державними інститутами влади і органами територіального управління, які формуються та функціонують не за принципами координації, а ієрархії, — з іншого.

До визначальних рис самоврядування належить також демократизм. Він виявляє себе не стільки у праві голосу, скільки у здатності народних обранців контролювати державну машину й впливати на неї. Отже, самоврядування — це найбільш повний прояв демократії в недержавній формі існування та розвитку, в якій представлено інтереси територіальних громад, уповноважених самостійно розв’язувати різноманітні питання повсякденного життя.

Ні державне, ні громадське самоврядування, взяті окремо одне від одного, не можуть адекватно відтворювати всі аспекти суспільного процесу управління в умовах демократичної системи влади та державного управління, яке спирається на владні інститути виконавчих структур і місцеве самоврядування, але мають спільну мету — найбільш ефективне керування громадськими справами. Різниця полягає лише у методах керування цими процесами. Якщо державне управління, незалежно від характеру політичної влади і типу правління, будується за схемою субординації й підпорядкованості нижчого рівня вищому, то самоуправління ґрунтується на безпосередньому представництві інтересів місцевої громади та території і в цьому аспекті підпорядковане лише самій громаді.

Місцеве самоврядування — багатогранне та комплексне політико-правове явище, яке можна характеризувати різнобічно. Як об’єкт конституційно-правового регулювання воно виступає в якості:

по-перше, відповідної засади конституційного ладу України;

по-друге, специфічної форми народовладдя;

по-третє, права жителів відповідної територіальної одиниці (територіальної громади) на самостійне вирішення питань місцевого значення.

1. Місцеве самоврядування як засада конституційного ладу виступає одним з найважливіших принципів організації і функціонування влади в суспільстві й дієвості та є необхідним атрибутом будь-якого демократичного ладу. У ст. 2. Європейської Хартії місцевого самоврядування проголошено: “Принцип місцевого самоврядування повинен бути визнаним у законодавстві країни й по можливості у конституції країни” (в Україні — Конституція Орлика, (1710); УНР (1918), положення яких так і не були реалізовані). Конституція 1996 року (ст. 7) фіксує принцип визнання та гарантованості місцевого самоврядування.
2. Місцеве самоврядування є формою народовладдя. У відповідності до ст. 5 Конституції України народ здійснює владу через органи державної влади та органи місцевого самоврядування. З даного конституційного положення випливає, що органи місцевого самоврядування не входять до єдиного державного механізму, і в силу цього місцеве самоврядування можна розглядати як окрему форму реалізації народом належної йому влади.

Як специфічна форма реалізації належної народові влади місцеве самоврядування характеризується наступними рисами.

1. Воно має особливий суб’єкт — громаду, тобто жителів села, селища, міста. Територіальна громада здійснює місцеве самоврядування безпосередньо та через органи місцевого самоврядування.
2. Місцеве самоврядування займає окреме місце в політичній системі. Місцеве самоврядування не входить до механізму державної влади (хоч це не означає повної його автономності). Таке становище дозволяє характеризувати його як самостійну, поряд з державою, форму публічної влади — публічну владу територіальної громади. Самостійність місцевого самоврядування гарантується Конституцією.
3. Місцеве самоврядування має особливий об’єкт управління — питання місцевого значення, перелік яких визначено в Законі України “Про місцеве самоврядування в Україні” від 21.05.1997 р.

Європейська Хартія місцевого самоврядування визначає місцеве самоврядування як право і спроможність місцевих властей в межах закону здійснювати регулювання і управління суттєвою часткою державних справ, які належать до їхньої компетенції, в інтересах місцевого населення. За Європейською Хартією це право здійснюється як виборними, так і виконавчими органами і безпосередньо територіальною громадою шляхом використання різних форм прямої демократії.

Конституція України визначає місцеве самоврядування як право територіальної громади — жителів села чи добровільного об’єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, селища та міста — самостійно вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції та законів України.

 Тема 2. Основні принципи та ознаки місцевого самоврядування

Основоположним принципом, викладеним в Європейській Хартії місцевого самоврядування, що була схвалена Комітетом Міністрів країн Ради Європи у 1985 р. і ратифікована Україною 15 липня 1997 р., є автономія.

Правова автономія органу місцевого самоврядування полягає в тому, що він має власні повноваження, визначені законом і, де це можливо, — Конституцією (ст. 2), а також має право на судовий захист для забезпечення своїх повноважень та дотримання конституційних принципів самоврядності (ст. 11). Ці повноваження мають бути виключними та повними, тобто такими, які б не належали одночасно іншим органам. У межах своїх повноважень орган місцевого самоврядування має повну свободу для здійснення ініціатив. При реалізації делегованих повноважень цей орган повинен мати свободу пристосувати їх здійснення до місцевих умов.

Організаційна автономія полягає в тому, що орган місцевого самоврядування повинен мати можливість самостійно визначати свою власну внутрішню структуру, яка б відповідала місцевим потребам і одночасно забезпечувала ефективне управління (ст. ст. 6, 7, 10). Органи місцевого самоврядування не підпорядковані ієрархічно іншим суб’єктам влади.

Фінансова автономія місцевого самоврядування полягає у праві його інституцій володіти та розпоряджатись власними коштами, достатніми для здійснення їх функцій та повноважень (ст. 9). Формування та використання місцевих фінансових ресурсів, які знаходяться в розпорядженні органів місцевого самоврядування, здійснюються ними самостійно.

До основних принципів місцевого самоврядування в Україні, відповідно до ст. 4 Закону України “Про місцеве самоврядування в Україні”, які є найважливішими ознаками будь-якої демократичної держави, належать:

• народовладдя: носієм суверенітету й єдиним джерелом влади в Україні є народ, що здійснює її безпосередньо та через органи державної влади і місцевого самоврядування;
• законність в організації та діяльності інституцій місцевого самоврядування, що забезпечується чинним законодавством України;
• гласність, що забезпечує відкритий характер діяльності органів місцевого самоврядування і систематичне інформування населення про неї;
• колегіальність, що означає таку організацію та функціонування відповідного колективного органу, до складу якого входить певна кількість осіб, вибраних персонально у визначеному законом порядку, коли питання, що належать до його компетенції, вирішуються більшістю голосів на засадах колективного обговорення;
• поєднання місцевих і державних інтересів , яке відбувається внаслідок реалізації спільних зусиль органів місцевої влади;
• виборність: органи місцевого самоврядування формуються шляхом вільних виборів, що здійснюються на основі загального, рівного і прямого виборчого права таємним голосуванням, терміном на 4 роки;
• правова, організаційна та матеріально-фінансова самостійність у межах повноважень, визначених чинним законодавством;
• підзвітність та відповідальність органів та посадових осіб місцевого самоврядування перед територіальними громадами;
• державна підтримка та гарантія місцевого самоврядування , що виявляється у наданні територіальним громадам та їхнім органам владно-управлінських повноважень, згідно зі ст. 7 Конституції;
• судовий захист прав місцевого самоврядування , відповідно до ст. 145 Конституції.

Тема 3. Концепції місцевого самоврядування

Науковий потенціал самоврядницької ідеї розкривається в сукупності теоретичних конструкцій, базових юридичних понять та категорій, які сприяють оформленню відповідних теорій місцевого самоврядування.

В якості ідейного джерела місцевого самоврядування виступає вчення про природне право, яке з античних часів є найважливішою філософсько-ідеологічною течією. Суть теорії природного права має вираження в уявленнях про спра­ведливість, що втілюються в загальнолюдських принципах сво­боди та рівності.

Визнання категорій справедливості, свободи та рівності національними законодавствами різних країн, нормами міжнародного права дозволило легалізувати загальне виборче право, надало громадянам можливість брати участь в управлінні місцевими справами. Саме з виборчими реформами пов’язана трансформація місцевої влади в XVIІІ–XIXст. у країнах Західної Європи. Якщо первісно ідея місцевого самоврядування мала на меті розвинути у громадян відчуття належності до однієї спільноти, то з часом вона стала застосовуватися в зв’язку з громадянськими та політичними правами і свободами людини.

Безпосередньо теорія місцевого самоврядування концентру­валася навколо формування правового ставлення громади до держави. Вся наука про самоврядування веде свій початок від спроби розв’язати проблему: чи має громада окрему, відмінну від держави, владу, чи є вона незалежною від держави публічно-правовою корпорацією або міцно включена в державний організм і виконує тільки функції органу держави.

Перша з відомих загальновизнаних теорій організації місцевої влади — теорія природних прав вільної громади — виникла на початку ХІХ ст. як реакція на чиновницьке управління з усіма його негативними рисами, коли центр уваги теоретиків філософії держа­ви та права перемістився з конституційної монархії на представ­ницьку демократію як більш прогресивне втілення ідей правової держави, коли в політичній та філософсько-правовій думці відбулися суттєві зміни поглядів на проблеми демократії та суспільної свободи. Основні витоки теорії природних прав вільної громади залучені з бельгійського та французького права. Згідно з цією теорією, поряд з трьома загальновизнаними конституційними владами (законодавчою, виконавчою та судо­вою) слід визнати й четверту — громадську (комунальну, або муніципальну) владу. Громада має право на самостійне та неза­лежне від центральної влади існування за своєю природою, при­чому держава не утворює, а лише визнає громаду.

На зміну цій теорії прийшла господарська (громадсько-господарська) теорія місцевого самоврядування, яка намагалась обґрунтувати статус самоврядної громади як відмінного від держави суб’єкта права та акцентувалась на змісті комунальної діяльності. Ця теорія організації місцевої влади виникла в результаті по­ступового розвитку положень теорії прав вільної громади у пристосуванні їх до умов, коли у процесі історичного розвитку ускладнюються правові стосунки між суб’єктами суспільного життя і підвищується роль держави як регулятора цих стосун­ків. В основі громадсько-господарської теорії місцевого самоврядування знаходиться запозичене з теорії природних прав вільної громади положення про те, що територіальний колектив — це елемент, насамперед, громадянського суспільства. Місцеве самоврядування — недержавне за своєю природою і має власну компетенцію у сфері неполітичних відносин, до яких держава байдужа, а саме у місцевих громадських та господарських справах. У ці місцеві справи держава не втручається; вони вирішуються самими територіальними громадами. Питання ж політичні відносяться до компетенції державної влади.

Обидві теорії отримали свій розвиток у громадській теорії місцевого самоврядування. Громадська теорія бачила сутність самоврядування в наданні місце­вій спільноті права самостійно реалізовувати свої громадські інтереси та зберігала за урядовими органами право управляти тільки державними справами. Тобто вона виходить з протиставлення територіальної громади державі, громадських інтересів — політичним, вимагаючи, щоб суспільство та держава реалізовували свої власні інтереси. В протиставленні громадських та державних інтересів нібито полягає підстава для повної самостійності орга­нів самоврядування. За цією тео­рією органи місцевого самоврядування при вирішенні питань місцевого значення мають діяти за принципом: дозволено все, що не заборонено законом. Однак громадська теорія, як зазначали її критики, змішувала самоврядні територіальні одини­ці з різноманітними приватноправовими об’єднаннями (промисло­вими компаніями, благодійними фондами, об’єднаннями вчених, клубами тощо). Критики цієї теорії звертали увагу на те, що існування таких об’єднань завжди має факультативний характер, а існування місцевих спільнот (територіальних громад) — обов’язковий, а звідси бачили в “діяльності самоврядних місце­вих общин не доповнення, а саме часткову заміну діяльності державної”.

На її місце заступила державна (державницька) теорія місцевого самоврядування. Пік популярності цієї теорії припадає на 70-ті роки XIX ст. На відміну від громадської, ця теорія вбачала в місцевому са­моврядуванні частину держави — одну з форм організації місце­вого державного управління. Будь-яке управління публічного характеру з цієї точки зору є справою державною.

За цією теорією вибір предметів діяльності не залежить від самоврядних органів, а визначається державою. Всі повноваження в галузі місцевого самоврядування своїм джерелом мають держав­ну владу. Все базується на тому, що держава визнає за необхідне передачу справ на місця, і, по суті, діяльність самоврядування та держави залишається однорідною. Однак на відміну від центрального державного управління місцеве самоврядування здійснюється не урядовими чиновниками, а за допомогою місцевих спільнот, місцевих жителів, які зацікавлені в результатах міс­цевого управління. Органи місцевого самоврядування при цьому діють за принципом: дозволено лише те, що передбачено законом.

Наприкінці XIX – початку XX ст. набули розповсюдження
соціал-реформістські муніципальні концепції, зокрема теорія муніципального соціалізму. Її ідеологами виступали реформісти різних країн. Муніципальний соціалізм являв собою сукупність про­грамних положень та установок, спрямованих на забезпечення якомога повнішої демократизації місцевого життя. Першою ви­могою, що містилася в муніципальних програмах політичних партій, було наділення міської та сільської громади правами більш широкої автономії. Ще одна вимога полягала у збільшенні представництва населення в органах місцевого самоврядування. Прихильники ідеї муніципального соціалізму сподівалися шля­хом послідовних реформ, зміни державного та громадського жит­тя без різких стрибків і потрясінь перебудувати тогочасне життя на нових підставах.

Відомий радянський державознавець П. Стучка висуває по­ряд з наведеними теоріями органічну теорію самоврядування як перехідний напрямок до теорії державної. “Дана теорія, — писав П. Стучка, — якій відда­вав данину й К. Маркс, прирівнює всю державу до живого організму. Держава — це складна особа. Низова її організація — це громада. Як низовий соціальний організм вона має цілий ряд публічно правових повноважень, не делегованих від держави, а які належать їй самостійно, за власним правом, як соціальному організму”.

В своєму існуванні на Заході теорія і практика демократичного управління йшли пліч-о-пліч, розвиваючись та вдосконалюючись. Кардинальні зміни в соціально-економічній сфері викликали появу муніципальних концепцій, пов’язаних з теорією держави соціального добробуту. Муніципалітети проголошувалися інструментом соціального обслуговування, який за­безпечує та охороняє в рівній мірі інтереси усіх класів та прошарків суспільства.

Становлення і розвиток держави загального добробу­ту, розширення комплексу послуг, які надаються громадянам, мали подвійний вплив на функціонування місцевого самоврядування сучасного світу. З одного боку, зросла роль місцевих органів в наданні послуг населенню та реалізації урядової політики на місцях, що в свою чергу стимулювало зацікавленість держави в ефективності місцевого управління. З іншого — посилилася централізація податкової системи та контроль центру за діяльністю місцевого управління.

Сучасна правова доктрина місцевого самоврядування головним чином підтверджує, що самоврядування поєднує у собі елементи державного та громадського начал. Головний акцент зміщується з питань свободи та невтручання з боку центральних влад в бік таких цінностей як раціональність, ефективність, економія. Місцеве самовряду­вання розглядається вже не стільки як загальнодемократична ме­та, скільки як засіб для вирішення локальних проблем, реалізації інтересів територіальних громад, здійснення на місцях загальнодержавного політичного курсу.

Сучасні зарубіжні вчені, як правило, трактують муніципальне управління як відносно децентралізовану форму державного управління на місцях. Так, на думку датських вчених, муніципалітети не є нерегульованою “державою в державі”, але виступають у якості місцевих політичних одиниць з відносно високим рівнем незалежності, що вписуються в за­гальну систему держави. Фінські вчені, підкреслюючи зв’язок місцевого самоврядування з держав­ною організацією, разом з цим зазначають, що “традиції місцевого самоврядування старіші від традицій держави”.

Подвійний характер муніципальної діяльності (самостійність в суто місцевих справах та здійснення певних державних функцій на місцевому рівні) знаходить своє відображення в теорії дуалізму муніципального управління (концепція дуалізму повноважень місцевого самоврядування, громадсько-державна теорія). За цією теорією муніципальні органи, здійснюючи відповідні управ­лінські функції, виходять за межі місцевих інтересів і повинні діяти як інструмент державної адміністрації. Органи місцевого самоврядування є незалежними від держави лише в суто громад­ських справах, до яких держава байдужа, а у сфері політичній розглядаються як органи держави, що виконують її функції й повноваження. Відповідно до цього й ті справи, які покликані вирішувати органи місцевого самоврядування, мають поділятися на так звані “власні” і “делеговані”.

Розглянуті теорії місцевого самоврядування мали суттєвий вплив на муніципальне будівництво нашої країни. Вони істотно вплинули і на зміст відповідних положень Конституції України 1996 року. Можна дійти висновку, що вибір в нашій країні зроблено на користь громадської теорії. Про це ж свідчить і той факт, що місцеве самоврядування самостійно вирішує головним чином питання місцевого зна­чення та зосереджується лише в селах, селищах та містах як “природних” населених пунктах, а населення районів та областей не визнається самостійним суб’єктом місцевого самоврядування. Однак ці норми залишаються декларацією: на жаль, динаміки, механізму функціонування територіальних громад, умов для формування дієздатного місцевого самоврядування створити не вдалося.

З іншого боку, чимало важливих положень Конституції на­писано в дусі державницької теорії. У них послідовно проведено ідею, що коріння місцевого самоврядування знаходиться у тій владі, джерелом якої є увесь народ, а не його частина (громада), а обсяг повноважень визначається законом, тобто місцеве самоврядування здійснюється за принципом: “дозволено лише те, що передбаче­но законом”. На користь державної теорії працює і збереження місцевого самоврядування на регіональному рівні, хоча й у якос­ті районних та обласних рад, що представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ, міст.

Законодавча можливість фактично нівелює конституційне право територіальної громади на самостійне здійснення місцевого самоврядування, посуває її на другий план у вирішенні питань місцевого значення. Такі тенденції свід­чать про те, що держава потенційно не довіряє територіальній громаді та в будь-який час може повернутися до централізованого управління, тим більше, що за законом виконавчі органи рад наділені не тільки самоврядними повноваженнями, а й делегованими повноваженнями державної виконавчої влади, в межах реалізації яких вони фактично трансформуються в одержавлені структури.

Отже, обрана в Україні модель місцевого самоврядування не знімає з порядку денного необхідність подальшого осмислення цього явища, а відтак і пошуку досконалішого варіанту місцевого самоврядування із врахуванням аналізу практики його функціонування в нашій країні та за її межами, а також сучасних досягнень науки.

Тема 4. Моделі місцевого самоврядування

У літературі, присвяченій місцевому самоуправлінню і самоврядуванню, звичайно виділяють такі його моделі, що відповідають різним правовим системам — англосаксонська (англійська) та континентальна (французька). Виділення таких моделей базувалось на принципах, що лежать у основі відносин місцевих органів як між собою, так і з владою вищого рівня.

У рамках англосаксонської моделі, яка отримала поширення у Великій Британії, США, Канаді, Австралії та інших країнах, представницькі органи місцевого самоврядування формально виступають як діючі автономно в межах наданих їм повноважень; пряме підпорядкування нижчих органів вищим відсутнє. Крім того, для англосаксонської моделі характерна відсутність на місцях уповноважених центрального уряду, які б опікали представницькі органи, що обираються населенням. Поряд з представницькими органами в країнах з даною системою місцевого управління (США) безпосередньо населенням можуть обиратись і деякі посадові особи. Значними повноваженнями тут наділяються й комісії (комітети) місцевих представницьких органів, які відіграють вагому роль у підготовці й прийнятті окремих рішень.

Контроль за діяльністю місцевих органів в англосаксонських країнах здійснюється головним чином опосередковано, через центральні органи, а також суд. При аналізі місця й ролі місцевого самоврядування в політичній системі головний наголос звичайно робиться на тому, що вони є складовою частиною механізму держави.

У більшості країн світу (континентальній Європі, франкомовній Африці, Латинській Америці, на Близькому Сході) поширилась континентальна (французька модель) місцевого управління. Вона базується на поєднанні державного управління на місцях і місцевого самоуправління. Родоначальницею цієї моделі є Франція, тому її специфіка виходить з історії цієї країни: головною опорою королівської влади служили повноважні представники монархії на місцях, а не органи місцевого самоуправління комун.

Континентальна модель місцевого управління, як зазначив французький дослідник І. Мені, нагадує ієрархічну піраміду, по якій відбувається передача різних директив і інформації і в рамках якої на центральні власті активно працює ціла армія агентів на місцях. Ця модель також характеризується певною підпорядкованістю нижчих ланок вищим. В Італії, наприклад, подібна ієрархічна підпорядкованість виражається зокрема в передбаченій Конституцією практиці областей здійснювати контроль за законністю актів провінцій, комун та інших місцевих утворень.

Громада
Відповідно до статті 5 Конституції України носієм суверенітету і єдиним джерелом влади в Україні є народ. Народ здійснює владу безпосередньо і через органи державної влади та органи місцевого самоврядування. Право визначати і змінювати конституційний лад в Україні належить виключно народові і не може бути узурповане державою, її органами або посадовими особами.

Місцеве самоврядування є правом територіальної громади — жителів села чи добровільного об’єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, селища та міста — самостійно вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України.

Особливості здійснення місцевого самоврядування у містах Києві та Севастополі визначаються окремими законами України.

21 травня 1997 року було прийнято Закон України “Про місцеве самоврядування в Україні” (№ 280/97—ВР). Цей Закон відповідно до Конституції України визначає систему та гарантії місцевого самоврядування в Україні, засади організації та діяльності, правового статусу і відповідальності органів та посадових осіб місцевого самоврядування.

Місцеве самоврядування здійснюється територіальними громадами сіл, селищ, міст як безпосередньо, так і через сільські, селищні, міські ради та їх виконавчі органи, а також через районні та обласні ради, які представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ, міст. Місцеве самоврядування в Україні здійснюється на принципах: - народовладдя; - законності; - гласності; - колегіальності; - поєднання місцевих і державних інтересів; - виборності; - правової, організаційної та матеріально-фінансової самостійності в межах повноважень, визначених цим та іншими законами; - підзвітності та відповідальності перед територіальними громадами їх органів та посадових осіб; - державної підтримки та гарантії місцевого самоврядування; - судового захисту прав місцевого самоврядування. Система місцевого самоврядування включає: - територіальну громаду; - сільську, селищну, міську раду; - сільського, селищного, міського голову; - виконавчі органи сільської, селищної, міської ради; - районні та обласні ради, що представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ, міст; - органи самоорганізації населення. У містах з районним поділом за рішенням територіальної громади міста або міської ради відповідно можуть утворюватися районні в місті ради. Районні в містах ради утворюють свої виконавчі органи та обирають голову ради, який одночасно є і головою її виконавчого комітету. Первинним суб’єктом місцевого самоврядування, основним носієм його функцій і повноважень є територіальна громада села, селища, міста.

Ради — представницькі органи місцевого самоврядування. Сільські, селищні, міські ради є органами місцевого самоврядування, що представляють відповідні територіальні громади та здійснюють від їх імені та в їх інтересах функції і повноваження місцевого самоврядування, визначені Конституцією України, цим та іншими законами.

Виконавчими органами сільських, селищних, міських, районних у містах (у разі їх створення) рад є їх виконавчі комітети, відділи, управління та інші створювані радами виконавчі органи.

Виконавчі органи сільських, селищних, міських, районних у містах рад є підконтрольними і підзвітними відповідним радам, а з питань здійснення делегованих їм повноважень органів виконавчої влади — також підконтрольними відповідним органам виконавчої влади.

Сільський, селищний, міський голова є головною посадовою особою територіальної громади відповідно села (добровільного об’єднання в одну територіальну громаду жителів кількох сіл), селища, міста; обирається відповідною територіальною громадою на основі загального, рівного, прямого виборчого права шляхом таємного голосування строком на чотири роки в порядку, визначеному законом, і здійснює свої повноваження на постійній основі.

Сільський, селищний, міський голова очолює виконавчий комітет відповідної сільської, селищної, міської ради, головує на її засіданнях.

Органам місцевого самоврядування законом можуть надаватися окремі повноваження органів виконавчої влади, у здійсненні яких вони є підконтрольними відповідним органам виконавчої влади.

Повноваження виконавчих органів сільських, селищних, міських рад стосуються наступних сфер діяльності:

- соціально-економічного і культурного розвитку, планування та обліку;

- в галузі бюджету, фінансів і цін;

- щодо управління комунальною власністю;

- в галузі житлово-комунального господарства, побутового, торговельного обслуговування, громадського харчування, транспорту і зв’язку;

- у галузі будівництва;

- освіти, охорони здоров’я, культури, фізкультури і спорту;

- з регулювання земельних відносин та охорони навколишнього природного середовища;

- соціального захисту населення;

- в галузі зовнішньоекономічної діяльності;

- в галузі оборонної роботи;

- в галузі зовнішньоекономічної діяльності;

- щодо вирішення питань адміністративно-територіального устрою;

- щодо забезпечення законності, правопорядку, охорони прав, свобод і законних інтересів громадян тощо.

Виключно на пленарних засіданнях сільської, селищної, міської ради вирішуються такі питання:

- утворення виконавчого комітету ради, визначення його чисельності, затвердження персонального складу; внесення змін до складу виконавчого комітету та його розпуск;

- прийняття рішення про проведення місцевого референдуму;

- прийняття рішень про наділення органів самоорганізації населення окремими власними повноваженнями органів місцевого самоврядування, а також про передачу коштів, матеріально-технічних та інших ресурсів, необхідних для їх здійснення;

- прийняття рішень про об’єднання в асоціації або вступ до асоціацій, інших форм добровільних об’єднань органів місцевого самоврядування та про вихід з них;

- затвердження програм соціально-економічного та культурного розвитку відповідних адміністративно-територіальних одиниць, цільових програм з інших питань місцевого самоврядування;

- затвердження місцевого бюджету, внесення змін до нього;

- затвердження звіту про виконання відповідного бюджету;

- встановлення місцевих податків і зборів та розмірів їх ставок у межах, визначених законом;

- прийняття рішень щодо випуску місцевих позик;

- прийняття рішень щодо надання відповідно до чинного законодавства пільг по місцевих податках і зборах;

- прийняття рішень щодо відчуження відповідно до закону комунального майна; затвердження місцевих програм приватизації, а також переліку об’єктів комунальної власності, які не підлягають приватизації;

- вирішення відповідно до закону питань регулювання земельних відносин;

- надання відповідно до законодавства згоди на розміщення на території села, селища, міста нових об’єктів, сфера екологічного впливу діяльності яких згідно з діючими нормативами включає відповідну територію;

- прийняття рішень з питань адміністративно-територіального устрою в межах і порядку, визначених цим та іншими законами;

- встановлення відповідно до законодавства правил з питань благоустрою території населеного пункту, забезпечення в ньому чистоти і порядку, торгівлі на ринках, додержання тиші в громадських місцях, за порушення яких передбачено адміністративну відповідальність;

- прийняття рішень, пов’язаних зі створенням спеціальних вільних та інших зон, змінами в статусі цих зон, внесення до відповідних органів пропозицій з цих питань; надання згоди на створення таких зон за ініціативою Президента України або Кабінету Міністрів України;

- затвердження статуту територіальної громади;

- визначення обсягу і меж повноважень, які здійснюють районні у містах (у разі їх створення) ради та їх виконавчі органи в інтересах територіальних громад районів у містах.

Повноваження виконавчих органів сільських, селищних, міських рад поділяються на власні (самоврядні) і делеговані.

До делегованих повноважень відноситься:

- здійснення контролю за додержанням земельного та природоохоронного законодавства, використанням і охороною земель, природних ресурсів загальнодержавного та місцевого значення, відтворенням лісів;

- реєстрація суб’єктів права власності на землю; реєстрація права користування землею і договорів на оренду землі; видача документів, що посвідчують право власності і право користування землею;

- вжиття необхідних заходів щодо ліквідації наслідків надзвичайних ситуацій відповідно до закону, інформування про них населення, залучення в установленому законом порядку до цих робіт підприємств, установ та організацій, а також населення;

- визначення території для складування, зберігання або розміщення виробничих, побутових та інших відходів відповідно до законодавства;

- організація і здійснення землеустрою, погодження проектів землеустрою;

- підготовка і подання на затвердження ради цільових місцевих програм поліпшення стану безпеки і умов праці та виробничого середовища, територіальних програм зайнятості та заходів щодо соціальної захищеності різних груп населення від безробіття, організація їх виконання; участь у розробленні цільових регіональних програм поліпшення стану безпеки і умов праці та виробничого середовища, зайнятості населення, що затверджуються відповідно районними, обласними радами;

- забезпечення здійснення передбачених законодавством заходів щодо поліпшення житлових і матеріально-побутових умов інвалідів, ветеранів війни та праці, громадян, реабілітованих як жертви політичних репресій, військовослужбовців, а також військовослужбовців, звільнених у запас або відставку, сімей, які втратили годувальника, багатодітних сімей, громадян похилого віку, які потребують обслуговування вдома, до влаштування в будинки інвалідів і громадян похилого віку, які мають потребу в цьому, дітей, що залишилися без піклування батьків, на виховання в сім’ї громадян;

- вирішення відповідно до законодавства питань про надання пільг і допомоги, пов’язаних з охороною материнства і дитинства;

- вирішення у встановленому законодавством порядку питань опіки і піклування;

- подання відповідно до законодавства одноразової допомоги громадянам, які постраждали від стихійного лиха;

- вирішення відповідно до законодавства питань про надання компенсацій і пільг громадянам, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи, в інших випадках, передбачених законодавством;

- здійснення контролю за охороною праці, забезпеченням соціального захисту працівників підприємств, установ та організацій усіх форм власності, у тому числі зайнятих на роботах із шкідливими та небезпечними умовами праці, за якістю проведення атестації робочих місць щодо їх відповідності нормативно-правовим актам про охорону праці, за наданням працівникам відповідно до законодавства пільг та компенсацій за роботу в шкідливих умовах;

- забезпечення у межах наданих повноважень доступності і безоплатності освіти та медичного обслуговування на відповідній території, можливості навчання в школах державною та рідною мовою, вивчення рідної мови у державних і комунальних навчальних закладах або через національно-культурні товариства;

- забезпечення відповідно до закону розвитку всіх видів освіти і медичного обслуговування, розвитку і вдосконалення мережі освітніх і лікувальних закладів усіх форм власності, фізичної культури і спорту, визначення потреби та формування замовлень на кадри для цих закладів, укладення договорів на підготовку спеціалістів,

- забезпечення відповідно до законодавства пільгових категорій населення лікарськими засобами та виробами медичного призначення;

- організація роботи щодо запобігання бездоглядності неповнолітніх;

- вирішення відповідно до законодавства питань про повне державне утримання дітей-сиріт і дітей, які залишилися без піклування батьків, у школах-інтернатах, дитячих будинках, у тому числі сімейного типу, професійно-технічних закладах освіти та утримання за рахунок держави осіб, які мають вади у фізичному чи розумовому розвитку і не можуть навчатися в масових навчальних закладах, у спеціальних навчальних закладах, про надання громадянам пільг на утримання дітей у школах-інтернатах, інтернатах при школах, а також щодо оплати харчування дітей у школах (групах з подовженим днем);

- забезпечення охорони пам’яток історії та культури, збереження та використання культурного надбання;

- сприяння організації призову громадян на строкову військову та альтернативну (невійськову) службу, а також їх мобілізації, підготовці молоді до служби в Збройних Силах України, організації навчальних (перевірочних) та спеціальних військових зборів; забезпечення доведення до підприємств, установ та організацій незалежно від форм власності, а також населення наказу військового комісара про оголошення мобілізації;

- організація та участь у здійсненні заходів, пов’язаних з мобілізаційною підготовкою та цивільною обороною, на відповідній території;

- забезпечення вимог законодавства щодо розгляду звернень громадян, здійснення контролю за станом цієї роботи на підприємствах, в установах та організаціях незалежно від форм власності;

- вирішення відповідно до закону питань про проведення зборів, мітингів, маніфестацій і демонстрацій, спортивних, видовищних та інших масових заходів; здійснення контролю за забезпеченням при їх проведенні громадського порядку;

- розгляд справ про адміністративні правопорушення, віднесені законом до їх відання; утворення адміністративних комісій та комісій з питань боротьби зі злочинністю, спрямування їх діяльності;

- вчинення нотаріальних дій з питань, віднесених законом до їх відання, реєстрація актів громадянського стану (за винятком виконавчих органів міських (крім міст обласного значення) рад).

Матеріальною і фінансовою основою місцевого самоврядування є рухоме і нерухоме майно, доходи місцевих бюджетів, інші кошти, земля, природні ресурси, що є у власності територіальних громад сіл, селищ, міст, районів у містах, а також об’єкти їхньої спільної власності, що перебувають в управлінні районних і обласних рад.

Територіальні громади сіл, селищ і міст можуть об’єднувати на договірних засадах об’єкти комунальної власності, а також кошти бюджетів для виконання спільних проектів або для спільного фінансування (утримання) комунальних підприємств, організацій і установ, створювати для цього відповідні органи і служби.

Держава бере участь у формуванні доходів бюджетів місцевого самоврядування, фінансово підтримує місцеве самоврядування. Витрати органів місцевого самоврядування, що виникли внаслідок рішень органів державної влади, компенсуються державою.

Органам місцевого самоврядування можуть надаватися законом окремі повноваження органів виконавчої влади. Держава фінансує здійснення цих повноважень у повному обсязі за рахунок коштів Державного бюджету України або шляхом віднесення до місцевого бюджету у встановленому законом порядку окремих загальнодержавних податків, передає органам місцевого самоврядування відповідні об’єкти державної власності.

Діяльність органів місцевої влади спрямована на задоволення суспільних потреб громадян (у першу чергу тих, що пов’язані з отриманням життєво необхідних послуг).

Місцеві бюджети є фінансовою базою місцевого самоврядування, і від обсягу ресурсів, що акумулюються в цих бюджетах, залежить наскільки результативно місцеві органи влади будуть виконувати покладені на них повноваження.

Вибори депутатів сільських, селищних рад проводяться за мажоритарною системою відносної більшості в одномандатних виборчих округах, на які поділяється вся територія відповідно села (кількох сіл, жителі яких добровільно об’єдналися у сільську громаду), селища.

Вибори депутатів міських рад проводяться за пропорційною системою: депутати обираються за виборчими списками кандидатів у депутати (далі — виборчі списки) від організацій політичних партій, виборчих блоків організацій політичних партій у багатомандатному окрузі, межі якого збігаються з межами міста згідно з існуючим адміністративно-територіальним устроєм. Вибори депутатів районних у містах рад проводяться за пропорційною системою: депутати обираються за виборчими списками від організацій політичних партій, виборчих блоків організацій політичних партій у багатомандатному виборчому окрузі, межі якого збігаються з межами відповідного району у місті. Вибори сільських, селищних, міських голів проводяться за мажоритарною виборчою системою відносної більшості в єдиному одномандатному окрузі, межі якого збігаються з межами села (кількох сіл, жителі яких добровільно об’єдналися у сільську громаду), селища, міста, згідно з існуючим адміністративно-територіальним устроєм. Громадяни України, які належать до відповідної територіальної громади і мають право голосу, можуть шляхом самовисування або через республіканські (в Автономній Республіці Крим), обласні, районні, районні у містах, міські організації політичних партій та їх виборчі об’єднання — блоки (далі — місцеві організації партій (блоки)) брати участь у висуванні кандидатів у депутати, кандидатів на посаду сільського, селищного, міського голови, роботі виборчих комісій, проведенні передвиборної агітації, здійсненні спостереження за проведенням виборів та в інших заходах у порядку, визначеному цим та іншими законами України. Загальний склад сільської, селищної, міської, районної у місті, районної, обласної ради має становити при чисельності:

1) до 1 тисячі жителів — від 12 до 15 депутатів включно;

2) від 1 тисячі до 3 тисяч жителів — від 16 до 26 депутатів включно;

3) від 3 тисяч до 5 тисяч жителів — від 20 до 30 депутатів включно;

4) від 5 тисяч до 20 тисяч жителів — від 30 до 36 депутатів включно;

5) від 20 тисяч до 50 тисяч жителів — від 30 до 46 депутатів включно;

6) від 50 тисяч до 100 тисяч жителів — від 36 до 50 депутатів включно;

7) від 100 тисяч до 250 тисяч жителів — від 40 до 60 депутатів включно;

8) від 250 тисяч до 500 тисяч жителів — від 50 до 76 депутатів включно;

9) від 500 тисяч до 1 мільйона жителів — від 60 до 90 депутатів включно;

10) від 1 мільйона до 2 мільйонів жителів — від 76 до 120 депутатів включно;

11) понад 2 мільйони жителів — від 76 до 150 депутатів включно.

Право висування кандидатів у депутати та кандидатів на посаду сільського, селищного, міського голови реалізується виборцями через місцеві організації партій (блоки) або шляхом самовисування у порядку, передбаченому Законом.  

Область, район

Обласні та районні ради є органами місцевого самоврядування , що представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ, міст, у межах повноважень, визначених Конституцією України, іншими законами, а також повноважень, переданих їм сільськими, селищними, міськими радами.

Виключно на пленарних засіданнях районної, обласної ради вирішуються такі питання:

- прийняття за пропозицією територіальних громад рішення щодо проведення консультативного опитування з питань, які стосуються їх спільних інтересів;

- здійснення відповідно до закону повноважень щодо організації проведення всеукраїнських референдумів та виборів органів державної влади і місцевого самоврядування;

- затвердження програм соціально-економічного та культурного розвитку відповідно району, області; цільових програм з інших питань, заслуховування звітів про їх виконання;

- затвердження відповідно районних, обласних бюджетів, внесення змін до них, затвердження звітів про їх виконання;

- розподіл переданих з державного бюджету коштів у вигляді субвенцій, а районні ради — відповідно до Закону розподіл трансфертів вирівнювання між бюджетами міст районного значення, сіл, селищ;

- вирішення питань управління об’єктами спільної власності, що перебувають в управлінні обласних та районних рад;

- прийняття рішень з питань адміністративно-територіального устрою в межах і порядку, визначеному законом;

- обрання голови ради, заступника голови ради, звільнення їх з посади;

- затвердження за пропозицією голови ради структури, чисельності виконавчого апарату ради, витрат на утримання ради та її виконавчого апарату.

Голова районної, обласної, районної у місті (у разі її утворення) ради обирається відповідною радою з числа її депутатів у межах строку повноважень ради таємним голосуванням. Голова ради виконує свої обов’язки до обрання голови ради нового скликання, крім випадків дострокового припинення повноважень голови ради відповідно до Закону. У своїй діяльності голова ради є підзвітним раді і може бути звільнений з посади радою, якщо за його звільнення проголосувало не менш як дві третини депутатів від загального с кладу ради шляхом таємного голосування.

Обласна та районна рада не утворюють власних виконавчих органів, а відповідні повноваження делегуються нею обласній, районній державній адміністрації.

Організаційне, правове, інформаційне, аналітичне, матеріально-технічне забезпечення діяльності ради, її органів, депутатів здійснює апарат ради, який утворюється відповідною радою. Він сприяє здійсненню відповідною радою взаємодії і зв’язків з територіальними громадами, місцевими органами виконавчої влади, органами та посадовими особами місцевого самоврядування.

Виконавчий апарат ради за посадою очолює голова відповідної ради.

Виконавчу владу в областях і районах, містах Києві та Севастополі здійснюють місцеві державні адміністрації. Організація, повноваження та порядок діяльності місцевих державних адміністрацій визначається Законом України “Про місцеві державні адміністрації” від 09.04.1999 року №586-ХІУ. Особливості здійснення виконавчої влади у містах Києві та Севастополі визначаються окремими законами України.

Склад місцевих державних адміністрацій формують голови місцевих державних адміністрацій. Вони призначаються на посаду і звільняються з посади Президентом України за поданням Кабінету Міністрів України.

Місцеві державні адміністрації на відповідній території забезпечують:

- виконання Конституції та законів України, актів Президента України, Кабінету Міністрів України, інших органів виконавчої влади;

- законність і правопорядок; додержання прав і свобод громадян;

- виконання державних і регіональних програм соціально-економічного та культурного розвитку, програм охорони довкілля, а в місцях компактного проживання корінних народів і національних меншин — також програм їх національно-культурного розвитку;

- підготовку та виконання відповідних обласних і районних бюджетів;

- звіт про виконання відповідних бюджетів та програм;

- взаємодію з органами місцевого самоврядування;

- реалізацію інших наданих державою, а також делегованих відповідними радами повноважень.

Голови місцевих державних адміністрацій при здійсненні своїх повноважень відповідальні перед Президентом України і Кабінетом Міністрів України, підзвітні та підконтрольні органам виконавчої влади вищого рівня. У частині повноважень, делегованих їм відповідними районними чи обласними радами, місцеві державні адміністрації підзвітні і підконтрольні радам.

Рішення голів місцевих державних адміністрацій, що суперечать Конституції та законам України, іншим актам законодавства України, можуть бути відповідно до закону скасовані Президентом України або головою місцевої державної адміністрації вищого рівня.

Обласна чи районна рада може висловити недовіру голові відповідної місцевої державної адміністрації, на підставі чого Президент України приймає рішення і дає обґрунтовану відповідь.

Якщо недовіру голові районної чи обласної державної адміністрації висловили дві третини депутатів від складу відповідної ради, Президент України приймає рішення про відставку голови місцевої державної адміністрації.

Вибори депутатів районних рад проводяться за пропорційною системою: депутати обираються за виборчими списками від організацій політичних партій, виборчих блоків організацій політичних партій у багатомандатному виборчому окрузі, межі якого збігаються з межами відповідного району. Вибори депутатів обласних рад, міст Києва та Севастополя проводяться за пропорційною системою : депутати обираються за виборчими списками від організацій політичних партій, виборчих блоків організацій політичних партій у багатомандатному виборчому окрузі, межі якого збігаються з межами відповідної області, міст Києва та Севастополя згідно з існуючим адміністративно-територіальним устроєм.

Автономна Республіка Крим є невід’ємною складовою частиною України і в межах повноважень, визначених Конституцією України, вирішує питання, віднесені до її відання.

Автономна Республіка Крим має Конституцію Автономної Республіки Крим, яку приймає Верховна Рада Автономної Республіки Крим та затверджує Верховна Рада України не менш як половиною від конституційного складу Верховної Ради України.

Нормативно-правові акти Верховної Ради Автономної Республіки Крим та рішення Ради міністрів Автономної Республіки Крим не можуть суперечити Конституції і законам України та приймаються відповідно до Конституції України, законів України, актів Президента України і Кабінету Міністрів України та на їх виконання.

Представницьким органом Автономної Республіки Крим є Верховна Рада Автономної Республіки Крим. Верховна Рада у межах своїх повноважень приймає рішення та постанови, які є обов’язковими до виконання в Автономній Республіці Крим. Урядом Автономної Республіки Крим є Рада міністрів Автономної Республіки Крим. Голова Ради міністрів Автономної Республіки Крим призначається на посаду та звільняється з посади Верховною Радою Автономної Республіки Крим за погодженням із Президентом України.

Повноваження, порядок формування і діяльності Верховної Ради Автономної Республіки Крим і Ради міністрів Автономної Республіки Крим визначаються Конституцією України та законами України, нормативно-правовими актами Верховної Ради Автономної Республіки Крим з питань, віднесених до її компетенції.

Правосуддя в Автономній Республіці Крим здійснюється судами, що належать до єдиної системи судів України.

Автономна Республіка Крим здійснює нормативне регулювання з питань:

- сільського господарства і лісів;

- меліорації і кар’єрів;

- громадських робіт, ремесел та промислів; благодійництва;

- містобудування і житлового господарства;

- туризму, готельної справи, ярмарків;

- музеїв, бібліотек, театрів, інших закладів культури, історико-культурних заповідників;

- транспорту загального користування, автошляхів, водопроводів;

- мисливства, рибальства;

- санітарної і лікарняної служб.

З мотивів невідповідності нормативно-правових актів Верховної Ради Автономної Республіки Крим Конституції України та законам України Президент України може зупинити дію цих нормативно-правових актів Верховної Ради Автономної Республіки Крим з одночасним зверненням до Конституційного Суду України щодо їх конституційності.

До відання Автономної Республіки Крим належить:

- призначення виборів депутатів Верховної Ради Автономної Республіки Крим, затвердження складу виборчої комісії Автономної Республіки Крим;

- організація та проведення місцевих референдумів;

- управління майном, що належить Автономній Республіці Крим;

- розроблення, затвердження та виконання бюджету Автономної Республіки Крим на основі єдиної податкової і бюджетної політики України;

- розроблення, затвердження та реалізація програм Автономної Республіки Крим з питань соціально-економічного та культурного розвитку, раціонального природокористування, охорони довкілля — відповідно до загальнодержавних програм;

- визнання статусу місцевостей як курортів; встановлення зон санітарної охорони курортів;

- участь у забезпеченні прав і свобод громадян, національної злагоди, сприяння охороні правопорядку та громадської безпеки;

- забезпечення функціонування і розвитку державної та національних мов і культур в Автономній Республіці Крим; охорона і використання пам’яток історії;

- участь у розробці та реалізації державних програм повернення депортованих народів;

- ініціювання введення надзвичайного стану та встановлення зон надзвичайної екологічної ситуації в Автономній Республіці Крим або в окремих її місцевостях.

Законами України Автономній Республіці Крим можуть бути делеговані також інші повноваження. В Автономній Республіці Крим діє Представництво Президента України, статус якого визначається законом України.

Для забезпечення реалізації спільних соціально-економічних і культурних програм територіальних громад доходи бюджету Автономної Республіки Крим та обласних бюджетів формуються за рахунок наступних платежів :

- 25 відсотків податку з доходів фізичних осіб, що сплачується (перераховується) згідно з Законом України “Про податок з доходів фізичних осіб” на відповідній території;

- 25 відсотків плати за землю, що сплачується (перераховується) згідно з Законом України “Про податок з доходів фізичних осіб” на території Автономної Республіки Крим та відповідної області;

- плати за ліцензії на провадження певних видів господарської діяльності та сертифікати, що видаються Радою міністрів Автономної Республіки Крим та обласними державними адміністраціями.

Для забезпечення реалізації спільних соціально-економічних і культурних програм територіальних громад доходи районних бюджетів, які враховуються при визначенні обсягів міжбюджетних трансфертів, формуються за рахунок:

- 50 відсотків податку з доходів фізичних осіб, що сплачується (перераховується) згідно з Законом України “Про податок з доходів фізичних осіб” на території сіл, селищ, міст районного значення та їх об’єднань;

- 15 відсотків плати за землю, що сплачується на території сіл, селищ, міст районного значення та їх об’єднань;

- плати за ліцензії на провадження певних видів господарської діяльності та сертифікати, що видаються районними державними адміністраціями;

- плати за державну реєстрацію суб’єктів підприємницької діяльності, що сплачується (перераховується) згідно з Законом України “Про податок з доходів фізичних осіб” районними державними адміністраціями;

- надходження адміністративних штрафів, що накладаються районними державними адміністраціями або утвореними ними в установленому порядку адміністративними комісіями.

Крім того, дохідна база обласних, районних та бюджету Автономної Республіки Крим формується за рахунок трансфертів з державного бюджету та інших органів влади.

Формування бюджету Автономної Республіки Крим та бюджетів міст Києва і Севастополя має свої особливості, що полягають у наступному:

- надходження та витрати бюджету Автономної Республіки Крим та бюджетів міст Києва і Севастополя формуються в порядку, встановленому Бюджетним кодексом, із урахуванням Закону України “Про затвердження Конституції Автономної Республіки Крим”, Закону України “Про столицю України — місто-герой Київ” та закону, що визначає особливий статус міста Севастополя.

Відповідно до Бюджетного кодексу України до видатків бюджету Автономної Республіки Крим та обласних бюджетів на виконання делегованих повноважень належать видатки, які стосуються видатків на фінансування бюджетних установ та заходів, що забезпечують гарантовані державою соціальні послуги для окремих категорій громадян, або фінансування програм, потреба в яких існує в усіх регіонах України, зокрема:

- утримання обласних рад та виконавчої і представницької влади Автономної Республіки Крим;

- спеціалізовані загальноосвітні заклади, вищі заклади освіти, післядипломна освіта, інші державні освітні програми;

- заклади спеціалізованої амбулаторно-поліклінічної, стаціонарної та санаторно-курортної допомоги тощо;

- державні програми соціального захисту та соціального забезпечення тощо;

- державні культурно-освітні та театрально-видовищні програми тощо;

- державні програми з розвитку фізичної культури і спорту, інвалідного спорту та реабілітації тощо.

З районних бюджетів здійснюються видатки на фінансування бюджетних установ та заходів, які забезпечують гарантовані державою соціальні послуги для окремих категорій громадян, або фінансування програм, потреба в яких існує в усіх регіонах України. До цих видатків на виконання делегованих державою повноважень належать:

- утримання районних рад;

- загальна середня освіта, ліцеї, гімназії, вечірні школи, інші державні освітні програми;

- заклади первинної медико-санітарної, амбулаторно-поліклінічної допомоги тощо;

- державні програми соціального захисту та соціального забезпечення, районні програми щодо реалізації державної політики стосовно дітей, молоді, жінок, сім’ї тощо;

- державні культурно-освітні та театрально-видовищні програми тощо;

- державні програми з розвитку фізичної культури і спорту, інвалідного спорту та реабілітації тощо.

Тема 3. Представницькі органи місцевого самоврядування в Україні

Представницьким органом місцевого самоврядування в Україні є виборний орган (рада), який складається з депутатів і відповідно до закону наділяється правом представляти інтереси територіальної громади і приймати від її імені рішення. Наявність представницького органу, що обирається членами територіальної громади, — необхідна ознака місцевого самоврядування.

Місце представницького органу в системі місцевого самоврядування досить чітко окреслено в Європейській Хартії місцевого самоврядування, яка віддає їм пріоритет по відношенню до інших органів місцевого самоврядування: місцеве самоврядування здійснюється радами або зборами, члени яких вільно обираються таємним голосуванням на основі прямого, рівного, загального виборчого права, і які можуть мати підзвітні їм виконавчі органи (стаття 3). Це положення Хартії отримало логічний розвиток в Законі України “Про місцеве самоврядування в Україні”, який закріплює пріоритетне значення представницьких органів шляхом встановлення їх виключної компетенції (стаття 26). До представницьких органів Конституція України та Закон України “Про місцеве самоврядування в Україні” відносять сільські, селищні, міські ради — вони представляють сільські, селищні, міські громади та здійснюють від їх імені та в їх інтересах функції і повноваження місцевого самоврядування, визначені Конституцією та законами України.

Сесія ради складається з пленарних засідань ради, а також засідань постійних комісій ради. Сесії ради скликаються: сільської, селищної, міської — відповідно сільським, селищним, міським головою, а районної у місті — головою ради в міру необхідності, але не менше одного разу на квартал. Сесія ради є правомочною, якщо в її пленарному засіданні бере участь більше половини депутатів від загального складу ради.

Робочими органами сесії є лічильна і редакційна комісії, а також секретаріат ради. Лічильна комісія створюється для підрахунку голосів і обирається радою за пропозицією головуючого, зазвичай з трьох депутатів за алфавітним переліком. Зі свого складу лічильна комісія обирає голову. У роботі лічильної комісії не можуть брати участь депутати, кандидатури яких включено до бюлетенів таємного голосування. Редакційна комісія обирається радою процедурним рішенням за пропозицією головуючого із числа депутатів. У її роботі беруть участь автори проекту ухвали. Секретаріат створюється для забезпечення роботи ради. У своїй діяльності він керується відповідним положенням, що затверджується радою.

Місцеві ради визначають перелік, функціональну спрямованість і порядок організації роботи постійних комісій, які готують питання на сесії рад, здійснюють контроль за виконанням їх рішень тощо. Комісія ради — орган, що утворюється для виконання певних функцій чи проведення відповідних організаційних заходів. Постійні комісії обираються на першій сесії ради з числа її депутатів у складі голови та її членів, які працюють у комісіях на громадських засадах. До складу постійних комісій не можуть бути обрані:

• міський, селищний, сільський голова;
• секретар місцевої ради.

Члени постійних комісій ради обираються за списком з урахуванням їх компетентності у тій чи іншій галузі, професіоналізму, побажань самих депутатів. Проте вони можуть змінити своє членство у постійних комісіях, написавши про це заяву на ім’я голови, після прийняття відповідного рішення на пленарному засіданні. Постійні комісії за дорученням ради або за власною ініціативою попередньо розглядають проекти програм соціально-економічного і культурного розвитку, місцевого бюджету, звіти про виконання програм і бюджету, вивчають і готують питання про стан та розвиток відповідних галузей господарського і соціально-культурного будівництва, інші питання, які вносяться на розгляд ради, розробляють проекти рішень ради та готують висновки з цих питань, виступають на сесіях ради з доповідями і співдоповідями. Вони також попередньо розглядають кандидатури осіб, які пропонуються для обрання, затвердження, призначення або погодження відповідною радою, готують висновки з цих питань.

Рекомендації постійних комісій підлягають обов’язковому розгляду органами, підпри­ємствами, установами, організаціями, посадовими особами, яким вони адресовані. Про результати розгляду і вжиті заходи повинно бути повідомлено комісіям у встановлений ними строк.

Голову постійної комісії рада може відкликати в будь-який час. Пропозиції про це можуть внести: голова, секретар ради, постійна комісія ради, третина депутатів від загальної кількості відповідної ради.

Рішення про створення тимчасової контрольної комісії вважається прийнятим, якщо за це проголосувало не менше 1/3 від загального складу ради. Тимчасові та постійні комісії діють на основі регламентів рад та інших актів.

Міський, селищний, сільський голова, секретар ради, голови постійних комісій, керівники фракцій або їх заступники входять до складу колегії, що є дорадчим органом. Колегія вносить пропозиції з питань порядку денного, про раціональну організацію і планування роботи ради та її органів, сприяє узгодженню позицій депутатів у випадку виникнення спірних питань.

Визначаючи повноваження, Закон України “Про місцеве самоврядування в Україні” у ст. 25 виділяє загальну компетенцію міської ради, в межах якої вона правомочна розглядати та вирішувати питання, віднесені Конституцією та законами України до її відання. У ст. 26 цього Закону визначена виключна компетенція міської ради, тобто ті питання, які:

• розглядаються обраними представниками територіальної громади — депутатами;
• обговорюються колегіальним органом — радою;
• вирішуються виключно на її пленарних засіданнях;
• не мають права передаватися іншим органам влади і посадовим особам для їх вирішення.

До них відносять повноваження, які можна поділити на кілька окремих груп:

• із організаційної роботи ради: визначення відповідно до закону кількісного складу ради; затвердження регламенту ради; обрання за рекомендацією міського, селищного, сільського голови та звільнення з посади секретаря ради; затвердження плану роботи ради та заслуховування звіту про його виконання;
• із формування органів ради: утворення та ліквідація постійних комісій ради, затвердження та зміна їх складу; обрання голів постійних комісій; утворення виконавчого комітету ради, визначення його кількісного та персонального складу; внесення змін до складу виконавчого комітету та його розпуск; затвердження, за рекомендацією голови, структури виконавчих органів ради; утворення, за поданням голови, інших виконавчих органів ради тощо.
• із контролю за діяльністю голови та виконавчих органів ради: заслуховування звіту міського голови про діяльність виконавчих органів ради; заслуховування звітів постійних комісій, керівників виконавчих органів ради та посадових осіб, які вона призначає або затверджує; розгляд запитів депутатів; прийняття рішень щодо дострокового припинення повноважень голови, посадових осіб органів місцевого самоврядування; скасування актів виконавчих органів ради, що не відповідають вимогам чинного законодавства;
• для безпосереднього вирішення питань, віднесених до відання місцевого самоврядування: управління районами в містах, прийняття рішень щодо реалізації населенням форм волевиявлення; затвердження програм розвитку міста; затвердження місцевого бюджету, внесення змін до нього; повноваження у сфері управління комунальною власністю, в галузі захисту довкілля, захисту прав, свобод і законних інтересів громадян.

Місцеві ради в межах своїх повноважень приймають нормативні акти у формі рішень. Місцева рада може приймати рішення у формі:

• ухвали — рішення ради, прийняте в межах її компетенції для досягнення певної цілі, що спричинює певні юридичні наслідки. Ці рішення є обов’язковими для виконання на території, підвідомчій раді;
• доручення — рішення ради, що стосуються органу чи посадової особи ради і містять зобов’язання або повноваження одноразової дії;
• звернення — рішення ради, звернене до суб’єктів, що не підпорядковані їй, із закликом до певних дій або ініціатив;
• заяви — рішення ради, що містить у собі виявлення позиції ради з певних питань;
• процедурного рішення — рішення, прийнятого радою з процедурних питань (про перерву в засіданні, проведення додаткової реєстрації, перерахунок голосів).

Загалом рішення ради приймаються на пленарному засіданні після його обговорення. Проте якщо жоден депутат не заперечує, воно може прийнятися і без обговорення.

Рішення у п’ятиденний термін з часу його прийняття підписує головуючий на засіданні ради. Упродовж цього терміну воно може бути призупинене головою і повторно винесене на розгляд ради із обґрунтуванням зауважень. У цьому випадку рада зобов’язана повторно розглянути це рішення і відхилити вказані зауваження або прислухатись до них. Якщо рада підтвердила попереднє рішення двома третинами голосів від загального складу ради, воно набирає чинності.

Рішення ради нормативно-правового характеру набирають чинності з дня їх офіційного оприлюднення, якщо радою не встановлено інший термін. Ухвали ради нормативно-правового характеру публікуються не пізніше як у двадцятиденний термін після їх прийняття.

Тема 5. Виконавчі органи місцевого самоврядування в Україні

Виконавчими органами сільських, селищних, міських, районних у містах (у разі їх створення) рад в Україні є їх виконавчі комітети, відділи, управління та інші створювані радами виконавчі органи. Виконавчі органи сільських, селищних, міських, районних у містах рад є підкон­трольними і підзвітними відповідним радам, а з питань здійснення делегованих їм повноважень органів виконавчої влади — також підконтроль­ними відповідним органам виконавчої влади.

Виконавчий комітет ради утворюється відповідною радою на строк її повноважень у складі відповідно сільського, селищного, міського голови, районної в місті ради - голови відповідної ради, заступника (заступників) сільського, селищного, міського голови з питань діяльності виконавчих органів ради, керуючого справами (секретаря) виконавчого комітету, а також керівників відділів, управлінь та інших виконавчих органів ради, інших осіб. До складу виконавчого комітету сільської, селищної, міської ради входить також за посадою секретар відповідної ради.

Очолює виконавчий комітет відповідно сільський, селищний, міський голова, районної в місті ради — голова відповідної ради. Після закінчення повноважень ради, сільського, селищного, міського голови, голови районної в місті ради її виконавчий комітет здійснює свої повноваження до формування нового складу виконавчого комітету.

Кількісний склад виконавчого комітету визначається самостійно відповідною радою, а його персональний склад затверджується радою за пропозицією сільського, селищного, міського голови; районної в місті ради — за пропозицією голови відповідної ради.

Основною формою роботи виконавчого комітету є його засідання, які скликаються відповідно сільським, селищним, міським головою (головою районної у місті ради), а у разі його відсутності чи неможливості здійснення ним цієї функції — заступником сільського, селищного, міського голови з питань діяльності виконавчих органів ради (районної у місті ради — заступником голови ради) в міру необхідності, але не рідше одного разу на місяць, і є правомочними, якщо в них бере участь більше половини від загального складу виконавчого комітету.

Відділи, управління та інші виконавчі органи сільської, селищної, міської, районної в місті ради створюються радою в межах затверджених нею структури і штатів для здійснення повноважень, що належать до відання виконавчих органів сільських, селищних, міських рад. Відділи, управління та інші виконавчі органи ради є підзвітними і підконтрольними раді, яка їх утворила, підпорядкованими її виконавчому комітету, сільському, селищному, міському голові, голові районної у місті ради. Керівники відділів, управлінь та інших виконавчих органів ради призначаються на посаду і звільняються з посади сільським, селищним, міським головою, головою районної в місті ради одноособово, а у випадках, передбачених законом, — за погоджен­ням з відповідними органами виконавчої влади.

У розділі ІІ Закону України “Про місцеве самоврядування в Україні” виділені повноваження виконавчих органів сільських, селищних, міських рад у сферах:

- соціально-економічного і культурного розвитку, планування та обліку (ст. 27);

- бюджету, фінансів та цін (ст. 28);

- управління комунальною власністю (ст. 29);

- житлово-комунального господарства (ст. 30);

- будівництва (ст. 31);

- освіти, охорони здоров’я, культури, фізкультури і спорту (ст. 32);

- регулювання земельних відносин та охорони навколишнього середовища (ст. 33);

- соціального захисту населення (ст. 34);

- зовнішньоекономічної діяльності (ст. 35);

- оборонної роботи (ст. 36);

- вирішення питань адміністративно-територіального устрою (ст. 37);

- забезпечення законності, правопорядку, охорони прав, свобод і законних інтересів громадян (ст. 38);

- відзначення державними нагородами, відзнаками Президента України та присвоєння почесних звань України (ст. 39).

Об’єднання органів місцевого самоврядування в Україні

Процес створення неурядових організацій місцевого самоврядування в Україні розпочався ще на початку 90-х років. Найактивнішу з них, а саме Асоціацію міст України, було утворено в 1992 р. Ця Асоціація взяла безпосередню участь в розробці українського законодавства з проблем місцевого самоврядування в 1996–1997 рр. За участі експертів АМУ було розроблено Хартію українських міст (1997 р.), за її ініціативи створено Координаційну Раду з питань місцевого самоврядування при Президентові України та Міжвідомчу комісію з питань місцевого самоврядування при Кабінеті Міністрів України (1998 р.). З 1999 року розпочалося створення регіональних відділень АМУ. У 2000 р. було затверджено Програму “Про державну підтримку місцевого самоврядування в Україні”, а 7 грудня встановлено Днем місцевого самоврядування. Важливим для АМУ став 2002 рік, коли вона стала членом Ради Європейських муніципалітетів та регіонів (СЕМР). За участю АМУ в наступні роки було прийнято Загальнодержавні програми “Про реформування житлово-комунального господарства” та “Про розмежування земель державної та комунальної власності”. Зовсім недавно, у 2005 році, Асоціацією проведено Перший муніципальний форум в Алушті і засновано Всеукраїнський інститут післядипломної освіти працівників місцевого самоврядування. Вже у 2006 році до Верховної Ради передано проекти Законів “Про асоціації та інші добровільні об’єднання органів місцевого самоврядування” та Зміни до Бюджетного кодексу України. Міністерство з питань будівництва, архітектури та житлово-комунального господарства України та АМУ доопрацьовують проект реформування житлово-комунального господарства.