Антикорупційне законодавство: останні новації та особливості їх застосування

Антикорупційне законодавство: останні новації та особливості їх застосування

Закон України «Про засади запобігання та протидії корупції» від 7 квітня 2011 року № 3206-VI (далі – Закон № 3206) набув чинності 1 липня 2011 року. Хоча при підготовці Закону була проведена значна робота, все-таки деякі його новації не вдалося до кінця узгодити із застарілим профільним законодавством.

Результатом роботи по приведенню низки законодавчих актів України у відповідність до сучасного антикорупційного законодавства став Закон України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України у зв'язку з прийняттям Закону України «Про засади запобігання та протидії корупції» від 17 травня 2012 року № 4711-VI (далі – Закон № 4711), який набув чинності 13 червня 2012 року.

Так, зміни внесено до 44 законів України (зокрема, КЗпП України, Митного кодексу України, Законів України «Про Кабінет Міністрів України» від 7 жовтня 2010 року № 2591-VI, «Про прокуратуру» від 5 листопада 1991 року № 1789-XII (далі – Закон № 1789), «Про службу в органах місцевого самоврядування» від 7 червня 2001 року № 2493-III, «Про статус народного депутата України» від 17 листопада 1992 року № 2790-XII, «Про Державну податкову службу в Україні» від 4 грудня 1990 року № 509-XII, «Про Державну прикордонну службу в Україні» від 3 квітня 2003 року № 661-IV тощо), а також до двох підзаконних актів, затверджених постановами Верховної Ради України від 6 листопада 1991 року № 1796-XII та від 13 жовтня 1995 року № 379/95-ВР (Дисциплінарного статуту прокуратури України та Положення про помічника-консультанта народного депутата України відповідно).

У цій статті зроблено спробу привернути увагу до найбільш важливих правових норм, запроваджених новим законом.

Основною метою змін, унесених травневим законом, є узгодження положень Закону № 3206 і законів, присвячених діяльності конкретних державних органів та служб, що стосуються:

– проведення спеціальної перевірки стосовно осіб, які претендують на зайняття посад, пов'язаних з виконанням функцій держави або органів місцевого самоврядування;

– подання публічними службовцями декларацій про майно, доходи, витрати, зобов'язання фінансового характеру;

– обмеження для прийняття на роботу (службу) до органів державної влади осіб, яких раніше засуджено за вчинення злочинів або на яких протягом трьох останніх років накладались адміністративні стягнення за вчинення корупційних правопорушень;

– вимог щодо запобігання конфлікту інтересів;

– обмежень щодо роботи близьких осіб;

– звільнення з роботи осіб, притягнутих до відповідальності за корупційні правопорушення.

Аналіз змін свідчить, що значна їх частина не містить якісно нових антикорупційних норм, а лише узгоджує термінологію і доповнює галузеве законодавство нормами, аналогічними Закону № 3206. Разом з тим застосовуються і принципово нові механізми запобігання корупції та вирішення низки правових колізій, які донедавна виникали перед кадровиками при застосуванні антикорупційного законодавства.

Зміни, внесені до КЗпП

Насамперед слід згадати зміни до КЗпП. Стаття 36 згаданого Кодексу, яка містить підстави припинення трудового договору, доповнена новою підставою – набуття законної сили судовим рішенням, відповідно до якого працівника притягнуто до відповідальності за корупційне правопорушення. Цю ж статтю доповнено нормою, яка встановлює триденний строк (з дня одержання органом державної влади, органом місцевого самоврядування, підприємством, установою, організацією копії відповідного судового рішення, яке набуло законної сили), протягом якого особа підлягає звільненню з роботи у разі корупційного правопорушення. Вказані зміни значно полегшили роботу кадрових служб, оскільки раніше поставало питання, за якою статтею КЗпП звільняти працівників за вчинення корупційних правопорушень.

Аналогічний строк тепер встановлено і для припинення трудового договору внаслідок набуття законної сили вироком суду, яким працівника засуджено до позбавлення волі (окрім випадків звільнення від відбування покарання з випробуванням) або до іншого покарання, яке унеможливлює продовження цієї роботи. У цьому разі строк поширюється і на правопорушення, не пов'язані з корупцією.

Крім того, змінами до статті 41 КЗпП передбачено й розширення кола додаткових підстав розірвання трудового договору з ініціативи власника або уповноваженого ним органу з окремими категоріями працівників. Новою підставою для такого розірвання стало перебування працівника, всупереч вимогам Закону № 3206, у безпосередньому підпорядкуванні у близької особи, якщо його неможливо перевести за згодою на іншу роботу (раніше таке звільнення передбачалося лише Законом № 3206, проте не КЗпП).

Зміни, внесені до Закону України «Про прокуратуру»

Важливі зміни внесено Законом № 4711 і до Закону № 1789. Насамперед тепер на прокуратуру офіційно покладено завдання із координації діяльності з питань протидії корупції органів внутрішніх справ, органів служби безпеки, органів податкової міліції, органів митної служби, Військової служби правопорядку у Збройних Силах України та інших правоохоронних органів.

Зазначений статус накладає на прокуратуру та її співробітників низку антикорупційних обмежень, які у деяких аспектах значно жорсткіші, ніж загальні норми Закону № 3206.

Так, додаткові (порівняно із передбаченими КЗпП) підстави для звільнення співробітників прокуратури, перелічені у частині другій статті 46² Закону № 1789, набули абсолютного характеру.

Крім того, перелік цих підстав поповнився двома новими, пов'язаними із корупційними правопорушеннями. На цей час до повного переліку підстав, які, безумовно, ведуть до звільнення працівників прокуратури, належать:

– недотримання пов'язаних із проходженням служби в органах прокуратури антикорупційних та інших вимог і обмежень, які встановлюються законодавством України;

– порушення «Присяги працівника прокуратури» чи відмови від її прийняття;

– набуття законної сили обвинувальним вироком щодо них;

– невідповідність працівника займаній посаді за результатами атестації;

– припинення громадянства України;

– притягнення до відповідальності згідно з Дисциплінарним статутом прокуратури України;

– набуття законної сили судовим рішенням, відповідно до якого працівника притягнуто до відповідальності за адміністративне корупційне правопорушення;

– неможливість або відсутність згоди на переведення на іншу посаду у зв'язку з безпосереднім підпорядкуванням близькій особі.

Зміни, внесені до Дисциплінарного статуту прокуратури України

Зазнав змін і Дисциплінарний статут прокуратури України, який не до кінця відповідав вимогам антикорупційного законодавства. Змінами, запропонованими Законом № 4711, норми Дисциплінарного статуту гармонізовано із Законом № 3206 (зокрема, встановлено порядок відсторонення від виконання повноважень працівників прокуратури, обвинувачених у корупційних правопорушеннях, до розгляду справи судом).

Разом з тим слід зазначити, що Закон № 4711 створив нову колізію у сфері дисциплінарної відповідальності працівників прокуратури. Як уже зазначалося вище, відповідно до нової редакції статті 46² Закону № 1789 порушення Дисциплінарного статуту прокуратури України може мати наслідком лише звільнення. Водночас сам Дисциплінарний статут передбачає за своє порушення, окрім звільнення, такі санкції, як догана, пониження в класному чині; пониження в посаді; позбавлення нагрудного знака «Почесний працівник прокуратури України».

На нашу думку, до додаткового тлумачення цих норм законодавства компетентними органами слід керуватися Законом № 1789, оскільки, по-перше, він має вищу юридичну силу, ніж постанова Верховної Ради України, а, по-друге, вказівка Закону № 4711 про те, що слова «можуть бути звільнені» слід замінити словами «підлягають звільненню» (формулювання наслідків порушення Дисциплінарного статуту), недвозначно вказує на позицію законодавця щодо звільнення як єдиної можливої санкції у цьому разі.

У Законі № 1789 також установлено гарантії, спрямовані на недопустимість незаконного звільнення та переслідування працівників прокуратури, які здійснюють боротьбу з корупцією. Так, прокурор або слідчий, який повідомив про порушення вимог Закону № 3206 іншим працівником прокуратури, не може бути звільнений чи примушений до звільнення з роботи або притягнутий до дисциплінарної відповідальності у зв'язку з таким повідомленням. Аналогічні гарантії встановлено для військовослужбовців, співробітників Служби безпеки України, осіб рядового або начальницького складу Державної служби спеціального зв'язку та захисту інформації України, Державної кримінально-виконавчої служби України, органів і підрозділів цивільного захисту, посадових осіб Державної спеціальної служби транспорту, Державної митної служби, Державної податкової служби.

Правове регулювання спеціальних перевірок

Змінами до законодавства, внесеними Законом № 4711, значно вдосконалено правове регулювання спеціальних перевірок щодо осіб, які претендують на зайняття посад, пов'язаних з виконанням функцій держави або місцевого самоврядування.

Потреба проведення спеціальної перевірки щодо осіб, які претендують на зайняття посад, пов'язаних із виконанням функцій держави або місцевого самоврядування, була закріплена ще у 2011 році в Законі № 3206. У вказаному Законі була детально прописана процедура такої перевірки та зазначалося, що особі відмовляється у призначенні (обранні) на посаду у разі відмови від перевірки чи встановлення за результатами спеціальної перевірки факту подання претендентом на посаду неправдивих відомостей.

Одначе залишалася певна прогалина стосовно випадків, коли особа, яка вчинила у минулому корупційне правопорушення, не відмовляється від спеціальної перевірки і не надає неправдивих відомостей. Здоровий глузд підказує, а базові принципи антикорупційної політики вказують на те, що особа з непогашеним корупційним правопорушенням не може обіймати посади, щодо яких здійснюється спеціальна перевірка. Разом з тим прямо у Законі № 3206 про це не йдеться. Питання мало б регулюватися профільними законами, проте не всі вони містили відповідну заборону на зайняття посад. Тому були усі передумови для виникнення досить парадоксальної ситуації: з одного боку, незважаючи на результати перевірки, які виявили причетність особи до корупційних правопорушень, ці результати не могли стати підставою для відмови у прийнятті на роботу, а з другого – законодавством до травня 2012 року заборонялося прийняття на посади з антикорупційними обмеженнями всіх осіб, раніше засуджених за вчинення злочину, не враховуючи випадків, коли особу було засуджено помилково, а потім реабілітовано.

Законом № 4711 внесено зміни до профільних Законів («Про державну службу» від 16 грудня 1993 року № 3723-XII (далі – Закон № 3723), «Про міліцію» від 20 грудня 1990 року № 565-XII, «Про Службу безпеки України» від 25 березня 1992 року № 2229-XII, «Про державну податкову службу в Україні» від 4 грудня 1990 року № 509-XII тощо), якими встановлено додаткові підстави для відмови у прийнятті на роботу через результати спеціальної перевірки. На теперішній час не можна прийняти на посаду з антикорупційними обмеженнями особу, яка раніше засуджувалася за вчинення злочину, за винятком реабілітованої, або на яку протягом трьох останніх років накладалось адміністративне стягнення за вчинення адміністративного корупційного правопорушення. Тож у прийнятті на посаду відмовляється незалежно від того, приховувала чи ні особа наявність у себе корупційних правопорушень у минулому.

Конкретизація правового статусу інформації фінансового характеру

Іншим аспектом законодавства про боротьбу з корупцією, який конкретизовано у Законі № 4711, став правовий статус інформації фінансового характеру (як-от, декларації про майно, доходи, витрати й зобов'язання фінансового характеру). Відповідно до частини другої статті 12 Закону № 3206 обов'язковому оприлюдненню підлягали декларації Президента України, Голови Верховної Ради України, народних депутатів України, Прем'єр-міністра України, членів Кабінету Міністрів України, Голови та суддів Конституційного Суду України, Голови та суддів Верховного Суду України, голів та суддів вищих спеціалізованих судів України, Генерального прокурора України та його заступників, Голови Національного банку України, Голови Рахункової палати, Голови та членів Вищої ради юстиції, членів Центральної виборчої комісії, Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини, Голови та членів Вищої кваліфікаційної комісії суддів України, керівників інших органів державної влади та їх заступників, членів колегіальних органів державної влади (комісій, рад), керівників органів місцевого самоврядування та їх заступників. Стосовно решти посадових осіб, які зобов'язані подавати такі декларації, вимог щодо їх оприлюднення не було.

Така дещо двозначна норма, разом з нормами Закону України «Про доступ до публічної інформації» від 13 січня 2011 року № 2939-VI, давала підстави вважати, що декларації про майно, доходи, витрати й зобов'язання фінансового характеру всіх решти осіб (окрім перелічених у частині другій ст. 12 Закону № 3206) належать до інформації з обмеженим доступом і не підлягають оприлюдненню.

Законом № 4711 прямо встановлено, що відомості, зазначені у декларації про майно, доходи, витрати й зобов'язання фінансового характеру, оформленої за формою і в порядку, встановленими Законом № 3206, не належать до інформації з обмеженим доступом. Винятком із цього правила є відомості щодо реєстраційного номера облікової картки платника податків або серії та номера паспорта громадянина України, його місця проживання та відомостей про місцезнаходження нерухомого майна, що перебуває у власності, в оренді чи на іншому праві користування декларанта, а також нерухомого майна, що перебуває у власності, в оренді чи на іншому праві користування членів сім'ї декларанта (ці відомості є інформацією з обмеженим доступом і не підлягають оприлюдненню).

Таким чином, тепер декларації посадових осіб про майно, доходи, витрати й зобов'язання фінансового характеру не належать до інформації з обмеженим доступом навіть тоді, коли законодавством не встановлено вимог про обов'язкове оприлюднення такої декларації (окрім винятків, зазначених вище).

Зміни, що стосуються пенсійного законодавства

Деякі зміни внесено Законом № 4711 і до пенсійного законодавства. Стосуються вони насамперед військовослужбовців. За загальним правилом вони не можуть бути звільнені з військової служби до набуття права на пенсію за вислугу років, окрім випадків, установлених Законом України «Про соціальний і правовий захист військовослужбовців та членів їх сімей» від 20 грудня 1991 року № 2011-XII (далі – № 2011) та актами Кабінету Міністрів України. Змінами, внесеними Законом № 4711 до статті 8 Закону № 2011, доповнено перелік підстав дострокового звільнення з військової служби безпосереднім підпорядкуванням близькій особі та позбавленням права обіймати певні посади у зв'язку з набуттям законної сили рішенням суду щодо притягнення до відповідальності за корупційне правопорушення.

Треба зауважити, що зазначену вище редакцію статті 8 Закону № 2011 не можна вважати термінологічно вдалою. Відповідно до нових норм цього Закону безпосереднє підпорядкування близькій особі є підставою для звільнення з військової служби до набуття права на пенсію за вислугу років. Водночас відповідно до частини другої статті 9 Закону № 3206 працівник, який перебуває у безпосередньому підпорядкуванні близькій особі, підлягає звільненню лише у разі неможливості переведення його в установленому порядку на іншу посаду. На нашу думку, керуватися слід усе-таки нормами статті 9 Закону № 3206, оскільки вони мають імперативний характер, а їх конструкція не передбачає винятків, установлених іншими законами.

Зрештою, слід зазначити деяке пом'якшення норм антикорупційного законодавства стосовно пенсійного забезпечення державних службовців. Раніше нормами статті 37 Закону № 3723 передбачалося позбавлення права на одержання пенсії усіх державних службовців, звільнених із державної служби за вчинення корупційного діяння.

З огляду на те, що корупційні діяння включають не лише кримінальні злочини, а й адміністративні правопорушення, такі санкції були занадто жорсткими. Адже відповідно до них пенсій позбавлялися навіть ті державні службовці, яких було звільнено за невчасне подання податкової декларації. З ухваленням Закону № 4711 підставою для позбавлення пенсій державних службовців може бути лише звільнення у зв'язку з притягненням до кримінальної відповідальності за вчинення корупційного правопорушення, тобто за найбільш тяжкі корупційні злочини.

Проте треба зауважити, що й теперішня норма щодо позбавлення пенсій за корупційні правопорушення потребує певного вдосконалення. Так, особи, помилково притягнені до кримінальної відповідальності за корупційні злочини та з часом реабілітовані, все одно втрачатимуть право на отримання пенсії державного службовця (оскільки у ст. 37 Закону № 3723 йдеться не про судимість, яка і справді скасовується у разі реабілітації, а про притягнення до кримінальної відповідальності).

З огляду на сказане та враховуючи принцип системності законодавства, доцільніше було б зазначити, що позбавлення права на пенсії не застосовується до реабілітованих осіб, за аналогією до норм щодо спеціальної перевірки, яка не враховує притягнення до відповідальності, за яким особу потім було реабілітовано.

Можливо, такі зміни до законодавства будуть унесені трохи пізніше, скажімо, після набуття чинності з 1 січня 2013 року новим Законом України «Про державну службу» від 17 листопада 2011 року № 4050-VI. У будь-якому разі антикорупційне законодавство не є чимось фіксованим та застиглим, процес його розвитку та вдосконалення постійний, оскільки воно чутливо реагує на всі суспільні зміни.

Звичайно, не можна очікувати, що Закон № 4711 буде останнім нормативно-правовим актом, яким уносяться зміни до антикорупційного законодавства. Безумовно й те, що розвиток законодавства про боротьбу з корупцією не обмежиться лише змінами до законів. Певні норми антикорупційного законодавства все ще потребують додаткових тлумачень компетентними органами (на зразок Рішення Конституційного Суду України у справі за конституційним поданням 53 народних депутатів України щодо відповідності Конституції України (конституційності) пункту 2 частини першої статті 7, пункту 2 розділу VIII «Прикінцеві та перехідні положення» Закону України «Про засади запобігання і протидії корупції» від 13 березня 2012 року № 6-рп/2012 про право входити до складу органу управління підприємства або організації, що має на меті одержання прибутку), і такі тлумачення теж значно вплинуть на специфіку застосування такого законодавства.

Проте все-таки годиться зауважити, що Закон № 4711 став значним кроком у вдосконаленні законодавства про боротьбу з корупцією. Завдяки йому узгоджено значну кількість законодавчих актів із Законом № 3206, розв'язано низку законодавчих колізій, значно підвищено ефективність реалізації передбачених цим Законом антикорупційних механізмів, чим спрощено застосування антикорупційного законодавства на практиці, зокрема, керівниками та працівниками кадрових служб.