Міжбюджетні відносини

 Міжбюджетні відносини

Місцеве самоврядування користується значною свободою у вирішенні питань пріоритетів власної бюджетної політики, виходячи з того, що посадові особи місцевих органів влади краще знають видаткові потреби своїх мешканців, ніж центральні органи влади. Статтею 9 Європейської Хартії про місцеве самоврядування встановлено, що: "Трансферти по можливості не мають бути зарезервовані на фінансування заздалегідь визначених проектів. Надання трансфертів не повинно позбавляти місцеві органи влади однієї з основних свобод — на свій розсуд проводити політику в межах своєї власної юрисдикції". Положення Бюджетного кодексу також не встановлюють обмежень щодо спрямування бюджетних ресурсів за основними напрямками видатків, що були враховані при визначенні обсягів нецільових міжбюджетних трансфертів.

Система нецільових міжбюджетних трансфертів з державного бюджету місцевим бюджетам спрямовується на вирівнювання бюджетної забезпеченості бюджетів місцевого самоврядування при одночасному створенні стимулів для проведення на місцевому рівні раціональної і відповідальної бюджетної політики та підвищенні ефективності використання бюджетних ресурсів.

Виходячи з цього, система розподілу міжбюджетних трансфертів має відповідати наступним основним вимогам:

1. механізм розподілу міжбюджетних трансфертів має досягати вирівнювальної та стимулюючої функції;
   1. розподіл міжбюджетних трансфертів має проводитися за єдиною методикою на основі прозорих формул (для можливості переперевірки розрахунків) та на підставі об’єктивних критеріїв бюджетної забезпеченості;
   2. у розрахунках бюджетної забезпеченості не можуть використовуватися звітні показники фактичних видатків місцевих бюджетів: необхідна об’єктивна і прозора оцінка відносного рівня видаткових потреб у розрахунку на одного мешканця чи отримувача бюджетної послуги;
   3. встановлення обсягів міжбюджетних трансфертів до рівня бюджетів місцевого самоврядування у законі про державний бюджет на наступний рік (в абсолютних сумах);
   4. додержання стабільності у обсягах і принципах розподілу міжбюджетних трансфертів, що має забезпечити максимальний рівень передбачуваності прогнозування в місцевих бюджетах обсягів міжбюджетних трансфертів на середньострокову перспективу;

• Види міжбюджетних трансфертів

У Бюджетному кодексі міжбюджетні трансферти поділені на три групи.

 До першої групи належать трансферти, що здійснюються в порядку вирівнювання бюджетної спроможності на безоплатній і безповоротній основі для покриття поточних видатків:

1. дотація вирівнювання доходної спроможності бюджету;
2. трансферти, що передаються до Державного бюджету України та місцевих бюджетів з інших місцевих бюджетів.

 До другої групи належать трансферти, що надаються для використання на певну мету в порядку, визначеному тим органом, який прийняв рішення про надання субвенції:

1. субвенція на здійснення програм соціального захисту, що надається з державного бюджету;
2. субвенція на компенсацію втрат доходів бюджетів місцевого самоврядування на виконання власних повноважень внаслідок надання пільг, встановлених державою (надається з державного бюджету);
3. субвенція на виконання інвестиційних проектів;
4. субвенції на утримання об’єктів спільного користування чи ліквідацію негативних наслідків діяльності об’єктів спільного користування;
5. субвенції на виконання власних повноважень територіальних громад сіл, селищ, міст та їх об’єднань;
6. інші субвенції.

До третьої групи належать інші безумовні трансферти, що надаються на безоплатній і безповоротній основі у вигляді дотації.

Міжбюджетні трансферти, що належать до першої групи, розраховуються на формульній основі як добуток кількості населення відповідної одиниці, помноженої на різницю між середньодушовими видатковими потребами, які обчислюються на основі видаткових нормативів, та середньодушовою податкоспроможністю. У разі, якщо місто чи район мають перевищення доходів над плановими видатковими потребами, здійснюється негативний трансферт (вилучення) до державного бюджету, обсяг якого визначається за допомогою тієї самої формули, що застосовується для обрахунку всіх трансфертів.

Цільові субвенції на інвестиційні цілі надаються бюджетам Києва, Севастополя, обласним бюджетам та республіканському бюджету Автономної Республіки Крим. Право на подальший розподіл цільових коштів між органами місцевого самоврядування належить ВР Криму та обласним радам, оскільки в багатьох випадках вплив інвестиції не обмежується певною територією. В такий спосіб визнається і підкреслюється провідна роль обласного рівня в інвестиційному розвитку територій. Пріоритетне право на отримання субвенцій на виконання інвестиційних проектів при цьому мають ті органи місцевого самоврядування, в яких середньорічний фактичний обсяг видатків на утримання бюджетних установ за три останні бюджетні періоди менший за обсяг, визначений згідно з фінансовими нормативами бюджетної забезпеченості. Цільові інвестиційні субвенції можуть вимагати внеску з бюджету-одержувача.

• Вирівнювання видаткового потенціалу місцевих бюджетів

До основних цілей міжбюджетного регулювання належать:

1. вирівнювання бюджетної забезпеченості;
2. створення стимулів для заохочення місцевих бюджетів, що забезпечують успішну мобілізацію доходів у консолідований бюджет території;
3. проведення активної економічної політики через передачу бюджетних у вигляді цільових субвенції.

Під вирівнюванням бюджетної забезпеченості місцевих бюджетів розуміється система перерозподілу фінансових ресурсів, яка спрямовується на зближення можливостей органів місцевого самоврядування надавати населенню бюджетні послуги.

Загальноприйнятим і справедливим є той погляд, що можливості здобуття освіти і доступ до програм охорони здоров’я та соціального захисту не повинні залежати від регіону проживання громадянина. Будь-яка країна, що ігнорує цей принцип, наражає себе на величезний ризик. Вона ризикує змарнувати свої людські ресурси та позбавити своїх громадян основних засобів, за допомогою яких вони можуть повністю реалізувати свій людський потенціал.

Хоч би які доходні джерела були надані в розпорядження місцевих бюджетів, окремі місцеві органи влади матимуть більшу доходоспроможність, ніж інші. Ця нерівність обумовлена міжрегіональною неоднаковістю обсягів баз оподаткування. Дотації вирівнювання мають на меті усунути наслідки цієї нерівності і забезпечити кожному місцевому самоврядуванню можливість надавати соціальні послуги на приблизно однаковому рівні за однакових ставок оподаткування. Оскільки дотації вирівнювання не прив’язані до фінансування конкретних видатків, ці трансферти працюють на вирівнювання видаткового потенціалу різних органів місцевого самоврядування на рівні області, міста та району. В такий спосіб дотації вирівнювання примирюють між собою мету вирівнювання та мету забезпечення розмаїтості місцевих бюджетів.

•  Фінансові нормативі бюджетної забезпеченості

Нормативи середньодушових видатків встановлюються в межах наявних бюджетних ресурсів для кожного типу делегованих видаткових повноважень і гарантуються державою.

Видаткові нормативи коригуються з урахуванням регіональних відмінностей у вартості надання соціальних послуг, а також регіональних відмінностей у соціально-економічних, а також кліматичних, екологічних та інших екзогенних умовах.

Основна ідея застосування нормативів видатків полягає в тому, що обсяг видаткових потреб має віддзеркалювати потребу в соціальних послугах і бути обмеженим рамками наявних ресурсів для задоволення цих потреб. Принцип розподілу, яким керуються при застосуванні нормативів, полягає в тому, що органі місцевого самоврядування з більшими за середні потребами в соціальних послугах повинні одержувати більший за середній обсяг ресурсів для задоволення цих потреб.

Нормативи, які задовольняють ці вимоги і можуть застосовуватися на практиці, повинні відповідати низці критеріїв. По-перше, потреби, що визначаються за нормативами, мають бути спільними для всіх органів місцевого самоврядування. По-друге, ці потреби мають бути такими, щоб можна було їх об’єктивно оцінити. По-третє, необхідно, щоб існував чіткий зв’язок між ними і відмінностями в рівні видатків. Насамкінець, необхідно, щоб вони не залежали від рішення місцевих органів влади. Це означає, що визначення місцевих видаткових потреб повинно бути поза контролем місцевої влади і визначатися потребою в соціальних послугах, а не тим, наскільки місцеві органи влади прагнуть задовольнити ці потреби. Наприклад, потребу в галузі освіти можна точніше визначити через кількість учнів, яких треба навчати, ніж через кількість учителів, яких візьме на роботу місцевий орган влади.

Щоб легше було зрозуміти методологію застосування нормативів видатків, йдеться про зважену чисельність учнів. Учнів розрізняють за типом (вихованець дитсадка, учень середньої школи, спеціалізованої школи, вечірньої та вищої школи), місцем розташування (місто чи район); до різних типів застосовуються різні вагові коефіцієнти, що віддзеркалюють відмінності у вартості навчання різних типів учнів, визначені Міністерством фінансів.

• Індекс відносної податкоспроможності

Визначення об’єктивного рівня податкового потенціалу окремого бюджету відносно інших місцевих бюджетів здійснюється за допомогою індексу відносної податкоспроможності. Цей показник відображає рівень розвитку податкової бази та не створює у органів місцевого самоврядування негативних стимулів щодо нарощування податкових надходжень до місцевих бюджетів.

Щоб не позбавляти органи місцевого самоврядування зацікавленості в підвищенні мобілізації податків у бюджет, оцінка бюджетної забезпеченості (те, що буде вирівнюватися) повинна бути по можливості вільної від впливу власних минулих зусиль муніципалітетів на мобілізацію доходів у бюджет.

Отже, оцінку податкоспроможності віддзеркалюють індекси податкоспроможності бюджетів місцевого самоврядування, що визначаються як відношення середньодушового кошика доходів, що враховуються при визначенні обсягу трансфертів бюджету до аналогічного кошика в середньому по місцевих бюджетах України.

Після того, як індекси відносної податкоспроможності визначено, їх не можна переглядати частіше, ніж раз на три роки: це має стимулювати органи місцевого самоврядування до нарощування доходів.

Отже, запровадження індексу відносної податкоспроможності у розрахунку міжбюджетних трансфертів надає органам місцевого самоврядування наступні переваги у формуванні доходної частини місцевих бюджетів:

1. підвищується зацікавленість органів місцевого самоврядування в скороченні податкових недоїмок. Через стабілізацію індексу відносної податкоспроможності, стягнення податкових недоїмок не має позначитися на величині трансфертів або розмірі вилучення коштів з місцевих бюджетів в наступному бюджетному періоді. Але при цьому і скорочення податкових надходжень не має компенсуватися збільшенням обсягів міжбюджетних трансфертів з державного бюджету;
2. підвищується зацікавленість органів місцевого самоврядування в більш ефективному використанні наявної податкової бази, зокрема у відмовленні від надання необґрунтованих податкових пільг та введенні нових чи скасуванні діючих видів місцевих податків і зборів, у відношенні яких органи місцевого самоврядування користаються таким правом.
3. підвищується зацікавленість органів місцевого самоврядування в скороченні тіньової економіки, у тому числі шляхом виявлення незареєстрованних платників податків, упорядкування роздрібної торгівлі, посилення контролю за подачею декларацій фізичними особами і звітністю підприємств;
4. підвищується зацікавленість органів місцевого самоврядування у виявленні і реєстрації таких платників податків, що зареєструвалися на податковий облік на іншій території, але здійснюючих економічну діяльність на території даного місцевого бюджету (це відноситься в тому числі і до структурних підрозділів підприємств, зареєстрованих як платники податку на інших територіях).

У Бюджетному кодексі визначено, що формулу розподілу обсягу міжбюджетних трансфертів затверджує Кабінет Міністрів України. Крім цього, передбачено ключові параметри, яким формула має відповідати.

Дотації вирівнювання повинні розраховуватися на формульній основі як добуток кількості населення відповідної одиниці на різницю між середньодушовими видатковими потребами, що обчислюються на основі видаткових нормативів, та середньодушовою податкоспроможністю.

У разі, якщо місто чи район мають перевищення доходів над плановими видатковими потребами, здійснюється негативний трансферт (вилучення) до державного бюджету, обсяг якого визначається за допомогою тієї формули, що застосовується для обрахунку всіх трансфертів.

Різниця між середньодушовими видатковими потребами місцевого самоврядування та його середньодушовою податкоспроможністю, помножена на величину населення, власне і є дотацією. Щоб стимулювати місцеві бюджети, які доклали зусиль до наповнення власних скарбниць, держава не вилучає повністю всю суму, а дає премію. Для цього слугуватиме коефіцієнт вирівнювання.

Місцеві органи влади мають можливість розпочати формування своїх бюджетів одразу після ухвалення Закону про Державний бюджет України в другому читанні. Більше того, щойно до місцевого органу влади буде доведено обсяг трансферту чи вилучення, він матиме чітке уявлення про загальний обсяг ресурсів, які будуть у його розпорядженні протягом наступних двох–трьох років, тобто періоду, протягом якого формула не зазнаватиме жодних структурних змін.

Інакше кажучи, стабільність формули сприятиме стабільності доходів місцевого бюджету і слугуватиме надійнішою основою для формування видаткової частини місцевих бюджетів. У свою чергу, більша стабільність потоків доходів місцевого бюджету допоможе місцевому органу влади досягти достатнього кредитного рейтингу, що потрібно для здійснення запозичень. Місцеві органи влади навряд чи зможуть здійснювати запозичення, якщо кредитоспроможність позичальника неможливо оцінити з достатньою точністю. Для визначення спроможності позичальника обслуговувати та погашати позики важливе значення має знання майбутніх потоків доходів.

Обсяг дотацій вирівнювання з державного бюджету, що надаються бюджету Автономної Республіки Крим, обласним бюджетам, бюджету міст Києва і Севастополя, бюджетам міст республіканського (Автономної Республіки Крим) і обласного значення та бюджетам районів, або коштів, що передаються з цих бюджетів до державного бюджету (Ti), визначається за загальним фондом бюджету адміністративно-територіальної одиниці як різниця між розрахунковим обсягом видатків (Vi), прогнозним показником обсягу доходів (кошику доходів), що акумулюються на її території (Di) із застосуванням коефіцієнту вирівнювання за єдиним типом формули

Розрахунок прогнозного показника обсягу кошику доходів, закріплених за бюджетами місцевого самоврядування та доходів, передбачених пунктами 1, 3 –5 частини другої статті 66 Бюджетного кодексу України здійснюється шляхом застосування індексу відносної податкоспроможності відповідної адміністративно-територіальної одиниці, що обраховується на основі звітних даних про фактичні надходження відповідних податків, зборів до цих бюджетів за три останні бюджетні періоди (базовий період), що передують рокові, у якому формуються показники бюджету на плановий бюджетний період. При цьому враховуються втрати закріплених доходів відповідних місцевих бюджетів унаслідок надання пільг платникам податків згідно з рішеннями Верховної Ради Автономної Республіки Крим та відповідних місцевих рад.

Розрахунок обсягу доходів, закріплених за місцевими бюджетами здійснюється на підставі прогнозного обсягу доходів зведеного бюджету України, визначеного, у свою чергу, на підставі прогнозних основних макропоказників економічного і соціального розвитку України на плановий бюджетний період, а також шляхом застосування індексу відносної податкоспроможності адміністративно-територіальної одиниці.

Для місцевих бюджетів, що передають кошти до державного бюджету застосовується коефіцієнт вирівнювання ?i , який має індивідуальні значення і знаходиться в межах від 0,6 до 1,0 що враховує середньорічний темп приросту обсягу кошика закріплених доходів бюджету 1-ої адміністративно-територіальної одиниці за роки, які є базовими у розрахунку індексу відносної податкоспроможності.

Зазначені кошти є додатковим фінансовим ресурсом місцевих бюджетів, що розподіляється органами місцевого самоврядування між галузями, видатки на які враховуються при визначенні міжбюджетних трансфертів.

• Загальна схема розрахунку обсягів дотації вирівнювання і коштів, що передаються до державного бюджету з місцевих бюджетів

1.  На стадії формування проекту державного бюджету на перше читання, виходячи з основних напрямів бюджетної політики на наступний рік на центральному рівні визначається загальний обсяг фінансових ресурсів, що спрямовується на виконання бюджетних програм місцевими бюджетами.
2. Відповідно до частини 3 статті 94 Бюджетного кодексу загальний обсяг фінансових ресурсів, що спрямовується на виконання бюджетних програм місцевими бюджетами, розподіляється між видами видатків відповідно до пріоритетів бюджетної політики держави.
3. Наступним кроком визначається розмір фінансового нормативу бюджетної забезпеченості шляхом ділення загального обсягу фінансових ресурсів, що спрямовуються на реалізацію бюджетних програм, на кількість мешканців чи споживачів соціальних послуг тощо (частина 2 стаття 91); Відповідно до частина 3 статті 98 розмір фінансового нормативу бюджетної забезпеченості та кількість мешканців та кількість споживачів соціальних послуг затверджуються Кабінетом Міністрів України.
4. Одночасно на центральному рівні при складанні макроекономічного прогнозу проводиться прогнозна оцінка надходжень на наступний рік від загальнодержавних податків і інших податкових надходжень, що враховуються при визначенні міжбюджетних трансфертів в кошику 1.
5. Відповідно до частини 4 статті 98 Бюджетного кодексу обсяг кошика доходів відповідного бюджету визначається із застосуванням індексу відносної податкоспроможності бюджету міста чи району на основі даних про фактичне виконання відповідного бюджету за три останні бюджетні періоди. Індекс відносної податкоспроможності є коефіцієнтом, що визначає рівень податкоспроможності адміністративно-територіальної одиниці у порівнянні з аналогічним середнім показником по Україні у розрахунку на одного мешканця.
6. Наступним кроком розподілу міжбюджетних трансфертів є розрахунок прогнозних обсягів доходів та видатків, що враховуються при визначенні міжбюджетних трансфертів по кожному окремому місцевому бюджету за наступним порядком:
7. по доходах (Di) — загальний прогнозний обсяг доходів в цілому по місцевих бюджетах у складі доходів, що враховуються у кошику №1 перемножується на затверджений індивідуальний індекс відносної податкоспроможності та кількість населення відповідного місцевого бюджету;
   1. по видатках (Vi) — фінансовий норматив бюджетної забезпеченості по окремому виду видатків перемножується на затверджені коригуючи коефіцієнти та на кількість населення чи споживачів бюджетних послуг відповідного місцевого бюджету; Коригуючи коефіцієнти мають враховувати відмінності у вартості надання соціальних послуг залежно від соціально-економічних, демографічних, кліматичних, екологічних та інших особливостей (з часу їх визначення) адміністративно-територіальних одиниць (стаття 95 Бюджетного кодексу). При розрахунку фінансового нормативу бюджетної забезпеченості може передбачатися обсяг нерозподілених видатків, який об’єднують види видатків на ті повноваження, встановлення нормативів за якими є недоцільним (частина 4 статті 94 Бюджетного кодексу);
   2. розрахунок прогнозного обсягу доходів та видатків окремого місцевого бюджету здійснюється відповідно до встановленого кодексом розмежування видів доходів і видатків за видами місцевих бюджетів.
   3. Розмір міжбюджетного трансферту за кожним окремим бюджетом визначається за єдиною формулою: :

 .             у разі якщо прогнозний обсяг видатків перевищує прогнозний обсяг доходів то ця різниця складає обсяг дотації вирівнювання з державного бюджету (частина 1 у статтях 98 і 99 бюджетного кодексу);

1. у разі якщо прогнозний обсяг доходів перевищує прогнозний обсяг видатків то ця різниця складає обсяг коштів, що передається до державного бюджету (частина 1 у статті 100 бюджетного кодексу);

 — Коефіцієнт вирівнювання, який застосовується до обчисленого за формулою обсягу дотації вирівнювання і визначається в межах від 0,60 до одиниці (частина 9 статті 98 Бюджетного кодексу). Коефіцієнт вирівнювання застосовується до обчисленого за формулою обсягу коштів, що підлягають передачі до Державного бюджету України, і визначається в межах від 0,60 до одиниці (частина 2 статті 100 Бюджетного Кодексу).

• Цільові субвенції на виконання державних соціальних програм

Держава, визнавши, що видатки на соціальний захист є пріоритетом держаної бюджетної політики, передбачає цільові субвенції на фінансування програм соціального захисту з державного бюджету бюджетам міст Києва та Севастополя, Автономній Республіці Крим, обласним бюджетам, бюджетам міст обласного значення та районам.. Згідно з постановою Кабінету Міністрів України від 4 березня 2002 року "Про затвердження порядку фінансування видатків місцевих бюджетів на здійснення заходів з виконання державних програм соціального захисту населення за рахунок субвенції з державного бюджету" головні розпорядники коштів місцевих бюджетів ведуть персоніфікований облік одержувачів за видами пільг.

Бюджетним кодексом встановлено обов’язковість компенсації місцевим бюджетам втрат доходів, які виникають у наслідок прийняття рішень органами центральної влади у частині доходів, що забезпечують фінансування власних видаткових повноважень. Кодекс гарантує таку компенсацію всім місцевим бюджетам у формі цільової субвенції, не залежно від того, чи отримує місцевий бюджет дотацію з державного бюджету або здійснює перерахування коштів до державного бюджету.