Місцеве самоврядування зарубіжних країн

Конституційно-правові засади місцевого самоврядування в країнах світу

Функціонування місцевого самоврядування регулюється, як правило, конституціями, а також законами, які видаються центральними органами чи — в федеральних державах — легіслатурами суб’єктів федерації. У країнах з федеральними політико-територіальним устроєм національні конституції можуть регламентувати місцеве управління досить детально (Австрія, Бразилія, Мексика), а можуть лише згадувати його в стислих формулюваннях (Німеччина) або взагалі не торкатись цього питання, залишаючи правове регулювання місцевого самоврядування виключно на розгляд суб’єктів федерації (Австралія, Канада, США, Швейцарія).

Наприклад, в основному законі ФРН від 1949 р. констатувалось, що в землях, повітах і общинах народ повинен мати представництво, створене прямими, вільними, рівними й таємними виборами. В Конституції Індії (1950–1992 рр.) тільки зазначено, що держава приймає міри щодо організації сільських панчаятів (представницьких органів, які утворились на рівні селищ) і наділення їх такими повноваженнями і владою, які можуть виявитись необхідними для того, щоб вони функціонували в якості самоврядних одиниць. Але у 1992 р. були прийняті 73 та 74 поправки до Конституції, які надали повний конституційний статус муніципалітетам. Дані поправки закріпили основні принципи організації і діяльності місцевих представницьких органів в Індії, головним з яких є регулярне проведення прямих виборів в ці органи за територіальними округами (кожні 5 років). У випадку дострокового розпуску місцевого представницького органу вибори повинні відбутись протягом шести місяців з моменту розпуску.

В США існує повна залежність і похідність місцевих органів від штатів, яка була сформульована ще у 1868 р. верховним суддею штату Айова Діланом: “Муніципальні корпорації зобов’язані своїм створенням і набувають всі свої права і повноваження від легіслатур штатів” (це правило відоме як “Правило Ділана”). Положення урегульованості різних аспектів місцевого самоврядування, які містять конституції окремих штатів, не однакові, через що їх можна розділити на дві основні групи. До першої групи відносять штати, конституції яких більш старі й містять невелику кількість норм, що відносяться до діяльності місцевих органів (Алабама, Делавар, Міссісіпі). Другу групу складають штати, конституції яких більш детально регулюють місцеве управління (Аляска, Іллінойс, Нью Мексико) й можуть також включати норми, що регламентують внутрішню організацію муніципалітетів.

В конституції Росії 1993 р. дається характеристика загальної моделі російського місцевого самоврядування, встановлюються можливі форми, фіксуються гарантії місцевого самоврядування. Там записано, що держава гарантує місцеве самоврядування, надавши самим суб’єктам федерації право регулювати інші питання. Але в нинішніх умовах в Росії місцеве самоврядування є досить залежним інститутом, що встановлюється й регулюється не знизу, а згори.

Об’єм конституційних повноважень регулювання місцевого самоврядування в унітарних державах також неоднаковий. Так, в основному законі ряду країн (Данія, Норвегія) про місцеве управління взагалі нічого не говориться. У французькій Конституції 1958 р. говориться, що територіальними колективами Республіки є комуни, департаменти, заморські території, які вільно управляються виборними радами при дотриманні умов, передбачених законом.

В Конституції Грузії 1995 р. відзначено, що питання місцевого управління громадян Грузії вирішуються за допомогою місцевого самоврядування без шкоди для суверенітету держави, і що порядок створення місцевого самоврядування і взаємовідносини його з державними органами визначаються органічним законом.

Конституції інших держав, особливо новоутворених, присвячують місцевому управлінню цілі розділи. Так, окремі глави про місцеве самоуправління включені в Конституцію Хорватії (“Історія місцевого (локального) самоуправління”), Конституцію Болгарії 1991 р. (“Місцеве самоуправління і місцева адміністрація”), Конституцію Чехії 1992 р. (“Територіальне самоуправління”), Монголії 1992 р. (“Адміністративно-територіальні одиниці та їх управління”). Конституція України теж містить спеціальний розділ, присвячений місцевому самоврядуванню.

Конституційні положення про місцеве самоуправління конкретизуються і деталізуються в поточному законодавстві перш за все нормами конституційно-адміністративного і муніципального права. Притому можуть прийматись як загальні закони про місцеве управління, так і закони, що регулюють діяльність органів в окремих ланках адміністративно-територіального поділу.

Місцеве управління і самоуправління регламентується також спеціальними законами про статус членів місцевих представницьких органів, наприклад, “Закон про статус членів місцевої ради” (1900 р.) в Литві, “Закон про статус депутатів місцевих рад народних депутатів” 1994 р. в Україні; загальними законами про статус депутатів усіх рівнів, а також різними актами, присвяченими конституційно-правовим інститутам, і в першу чергу інституту виборів (“Закон про обрання членів Національної асамблеї, членів муніципальних рад і мерів” 1991 р. у Болгарії та Закон “Про основні гарантії виборчих прав і права на участь в референдумі” в Російській федерації (1997р.)).

Важливу роль у регулюванні місцевого самоуправління відіграють і економічні закони, присвячені, зокрема, податкам, місцевому бюджету. Прикладами таких законів є “Закон про місцеві фінанси” в Португалії (1979 р.), “Закон про бюджетні органи місцевого самоуправління” 1993 р. в Естонії, “Закон про місцеві податки” в Румунії (1994 р.), “Федеральний закон про фінансові основи місцевого самоуправління” у Російській Федерації (1997 р.).

Окремі аспекти функціонування місцевого самоврядування регулюються нормами екологічного, земельного та інших галузей права, що встановлюють певні стандарти, дотримання яких є обов’язковим на території всієї країни.

У країнах з сильною виконавчою владою місцеве управління може регулюватись, особливо на перехідних етапах в умовах конституційних реформ, також актами глави держави (наприклад, указ Президента Росії “Про реформи місцевого самоврядування в Російській Федерації” 1993 р.).

У ряді держав, наприклад в Данії, своєрідним неформальним способом регулювання місцевого управління є укладання угод між центральним урядом і впливовими асоціаціями місцевого управління.

Певну специфіку має правове регулювання місцевого управління в ряді держав англосаксонського права. Так, важливим елементом правового статусу місцевих органів в США є муніципальні хартії, які прийняті в більшості муніципалітетів. Право муніципалітетів на “гомруль” — тобто право розробляти, приймати і замінювати хартії свого управління — може встановлюватись як конституцією, так і законами, що приймаються легіслатурою штату. І лише 6 штатів з 50 не передбачають для своїх муніципалітетів хартій самоуправління. Уперше таке право на гомруль було закріплено в Конституції штату Міссурі ще у 1875 році. (Нині воно наявне в конституціях 40 штатів).

Оцінюючи роль хартій самоуправління, слід зазначити, що вони надають муніципалітетам право самим вибирати структуру свого управління, забезпечуючи тим самим плюралізм форм місцевої демократії. Подібні хартії не тільки відображають суть самоуправління як можливості самоорганізації й саморегуляції, але й адаптують до місцевих умов численні законоположення, подають їх в упорядкованому логічному викладі, супроводжують необхідними коментарями і тим самим полегшують роботу з законодавством, сприяють виробленню в населення уявлень про те, як влаштоване місцеве самоврядування і як працюють його механізми; як громадяни можуть його контролювати та брати участь у його роботі. Але ця практика має й негативні сторони. Посилення самостійності одних муніципалітетів може привести до послаблення інших.

Кожна країна протягом своєї історії методом спроб і помилок творить свою нормативну базу, що регулює діяльність органів місцевої влади. Не є виключенням і наша держава.

В Україні зі здобуттям незалежності діють такі правові основи місцевого самоврядування:

А) Міжнародного значення:

• Європейська Хартія місцевого самоврядування (Рада Європи, 15 жовтня 1985 р.);
• Всесвітня декларація місцевого самоврядування (1985 р.);
• Європейська декларація прав міст (Постійна конференція місцевих і регіональних органів влади Європи Ради Європи, 18 березня 1992 р.);
• Хартія конгресу місцевих і регіональних влад Європи (ухвалена Комітетом міністрів 14 січня 1994 р. на зборах заступників міністрів);
• Європейська Хартія міст (Страсбург, 17–19 березня 1992 р.).

Б) Українське законодавство про місцеве самоврядування:

• Конституція України (прийнята на п’ятій сесії Верховної Ради України 28 червня 1996 р., розділ 10: Місцеве самоврядування);
• Конституція Автономної Республіки Крим (прийнята на другій сесії Верховної Ради Автономної Республіки Крим 21 жовтня 1998 р., розділ 4. Місцеве самоврядування в Автономній Республіці Крим);
• Закон України “Про місцеве самоврядування в Україні” (із змінами та доповненнями, внесеними законами України від 6 жовтня 1998 р. № 163–ХІV, від 16 липня 1999 р. № 997–ХІV);
• Закон України “Про вибори депутатів місцевих рад та сільських, селищних, міських голів” (від 14 січня 1998 р.);
• Закон України “Про статус депутатів місцевих рад народних депутатів” (від 4 лютого 1994 р.);
• Закон України “Про передачу об’єктів права державної та комунальної власності” (від 3 березня 1998 р.);
• Хартія українських міст (прийнята Загальними зборами Асоціації міст України 26 червня 1997 р., м. Київ);
• Закон України “Про Всеукраїнський та місцеві референдуми” (від 3 липня 1991 р.);
• Закон України “Про столицю України — місто-герой Київ” (від 15 січня 1999 р.);
• Закон України “ Про вибори депутатів Верховної Ради Автономної Республіки Крим, місцевих рад та сільських, селищних, міських голів” (6 квітня 2004 р. із змінами і доповненнями, останнє від 14 березня 2006 р.).

Тема 4. Світова практика роботи представницьких органів місцевого самоврядування

Місцеві представницькі органи у світі звичайно формуються на низовому та середньому рівні (регіон). Регіональні ради часто виконують загальнокорпоративні функції по відношенню до представницьких нижчої ланки; приймають бюджети територіальних одиниць. Обирають їх на термін від 2 до 6 років (у Швеції — на 3 роки; в Німеччині — крайстаги — на 4 роки; генеральні ради французьких департаментів — на 6 років).

Деякі міста поєднують регіональний і низовий рівень управління. Так, закон від 1982 р. передбачає статус Парижа і як комуни, і як департаменту. Справами обох колективів управляє той самий представницький орган — рада Парижа. Якщо він збирається як орган парламенту, то на нього поширюються норми, які стосуються генеральних рад департаменту; коли рада Парижу засідає як орган комуни, то до нього застосовують положення, які регулюють діяльність муніципальних рад. Представницькі органи столиць Скандинавії також здійснюють функції і міських, і регіональних зборів.

В федеративних державах окремі великі міста можуть поєднувати повноваження суб’єктів федерації і місцевого управління (Берлін, Бремен, Відень, Гамбург, Москва, Санкт-Петербург).

У багатьох країнах у наш час спостерігається стирання відмінностей між міською і сільською місцевістю. Великі міста набувають вигляду урбанізованих районів. Головним критерієм вважають чисельність населення. (В Канаді мінімальна кількість жителів, яка необхідна для надання населеному пункту статусу міста, законодавством провінції Онтаріо визначається у 15 тис. чол., у Квебеку — 6 тис. чол., Альберті — 3 тис. чол., Британській Колумбії — лише 100 жителів чоловічої статі).

У Японії, щоб отримати статус міста, населений пункт повинен відповідати таким вимогам: населення більше 50 тис. чол.; крім того, 60 відсотків населення повинно бути зайняте в промисловості; повинні бути наявні міські служби, інфраструктура. У Франції представницькі органи обираються у муніципалітетах залежно від кількості жителів — від 9 до 69 членів, хоча є виключення для великих міст — Парижа, Марселя, Ліона (відповідно — 163, 101, 73 особи).

У Болгарії чисельність представницьких органів коливається від 9 до 65 чоловік (в Софії — 101), у Бельгії — від 5 до 55; в Італії — від 15 до 80, у Голландії — від 7 до 45, у Норвегії — від 13 до 85; у Данії від 5 до 35 (крім Копенгагена, де 55), у Латвії — від 7 до 15 (за винятком Риги, де 60 членів). У США, як правило, невелика кількість членів муніципалітетів, за винятком великих міст, але пряма пропорція там не завжди зберігається. У Японії склад рад, навпаки, досить чисельний (до складу Токійської міської асамблеї входить 130 членів, тоді як в інших містах — від 12 до 100).

Строк повноважень представницьких органів — це питання постійних дискусій учених. Короткий термін не дає можливості ввійти в курс справ, але орган легше контрольований; часті вибори обходяться недешево й становлять собою досить важкий тягар для місцевих бюджетів та платників податків. Більш тривалий термін економніший з фінансової точки зору; він також дозволяє представникам не думати постійно про своє переобрання.

Невеликі ради обираються частіше по загальному (єдиному) округу, більші — за окремими округами. В Угорщині, наприклад, по єдиному округу обираються члени муніципальних рад населених пунктів, число жителів яких не перевищує 10 тис. осіб. На виборах можуть застосовуватися різні види пропорційної чи мажоритарної виборчих систем; навіть у межах однієї країни можуть використовуватися обидві системи. Так, у Словенії вибори муніципальних рад, які складаються з менш ніж 12 осіб, здійснюються за мажоритарною системою. Якщо ж у складі ради більше 12 осіб, то застосовується пропорційна система. Частіше за все переобирається повний склад ради, хоча з метою забезпечення спадковості можливе переобрання лише певної частини її членів. (Муніципальна рада Сан-Франциско, наприклад, складається з 11 чол., які представляють окремі райони міста. П’ять чи шість з них по черзі переобираються кожні два роки на чотирирічний термін. Подібна ситуація наявна і у Великій Раді Лондона).

Окрім обраних членів, до складу рад можуть входити також призначені. У Великобританії, наприклад, існував інститут так званих олдерманів, кількість яких мала складати не більш ніж 1/3 від загального складу ради. Цей інститут був введений законом про муніципальні корпорації 1835 р. і скасований в рамках реформи місцевого управління 1972–1974 рр. Це був своєрідний компроміс між торі в опозиції і урядом вігів, що мав на меті збереження окремих владних повноважень старої правлячої еліти перед лицем демократії, що народжувалась. Середній вік олдерманів був вищий, авторитет теж високий. Строк повноважень в Англії та Уельсі — 6 років, в той час як мандат інших членів ради був менш тривалим. Вважалось, що такий досвід дозволить залучити до роботи в раді достойних та здібних людей, і їх досвід в окремих сферах муніципальної діяльності буде корисним громаді. Посада олдерманів слугувала нагородою для певних осіб, які мали заслуги перед місцевим співтовариством. Головний недолік такої системи полягав у її недемократичності. Партія, що домінувала, теж використовувала цей інститут для збільшення свого представництва.

У наш час практика призначуваних членів поширена в країнах третього світу. Так, в Конституції Таїланду 1978 р. хоча й записано, що члени місцевих асамблей повинні в основному обиратись, у деяких випадках допускається їх призначення. Кількість виборних повинна перевищувати кількість призначених.

У ряді країн певна кількість місць резервується за особами, які виражають різні соціально-економічні інтереси (Марокко, Сенегал), а також за жінками. Місця в радах резервуються також і за представниками відсталих верств населення (Індія).

Критеріями для утворення муніципалітету можуть служити кількість населення і загальний рівень розвитку даної територіальної одиниці, її дохід, історична значимість. У більшості адміністративних штатів основна вимога — кількість населення. Крім того, потрібна петиція з підписами певної частини жителів даного населеного пункту, які мають право голосу (20–30% від загальної кількості). Необхідно провести також загальне голосування про питання інкорпорації, далі воно підтверджується секретарем штату. Основними причинами, які приводять до створення власних муніципалітетів, є незадоволенням переліком і якістю послуг, що надаються неінкорпорованій території, тобто прагнення общини самостійно контролювати місцеві справи, бажання набути більшої політичної ваги і впливу в масштабах як графств, так і штату, отримати права на федеральні та штатні субсидії, які не надаються неінкорпорованим територіям. В Індії муніципалітет створюють на території з населенням не менше 5 тис. чол., три чверті якого повинні бути зайняті в сільському господарстві. Густота населення при цьому повинна бути не менше 1 тис. чол. на 1 кв. м.

Великі міста країн сучасного світу часто поділяють на округи або райони, в яких функціонують свої ради. У таких містах, як правило, існують два рівні управління — загальноміський і районний (Брюссель, Відень, Париж, Торонто). Так, Париж поділяється на 20 округів, Марсель — на 16, Ліон — на 9. Округи не мають свого бюджету і не є самостійними юридичними особами. У склад ради округу входять члени загальноміської ради, обрані в даному окрузі, а також окружні радники, кількість яких повинна удвічі перевищувати число загальноміських радників, але при тому становити не менше 10 й не більше 40 осіб. О кружні ради вибираються одночасно з загальноміською радою, і їх члени відбираються з тої частини кандидатур, яка залишається в списках після закінчення формування загальноміської ради. Мер округу вибирається окружною радою з числа членів, які входять в склад загальноміської ради.

Органи влади Москви функціонують на трьох рівнях: місто (мер, який обирається населенням), 10 адміністративних округів (призначувані мером префекти), райони (глави районної управи). При прийнятті Статуту Москви було вирішено відмовитись від посади субпрефекта — керівника виконавчої влади на районному рівні; більшість його функцій передано голові управи. Районів в Москві нараховується 128. Саме на рівні районів зосереджена більшість функцій, пов’язаних з безпосереднім задоволенням інтересів місцевих жителів. Районна управа, що формується терміном на два роки, складається з районних зборів, члени яких обираються безпосередньо населенням, і глави управи. Він обирається членами районних зборів за представленням мера Москви і очолює збори та адміністрацію району.

Своєрідність управління Лондоном полягала в тому, що реально воно функціонувало лише на окружному рівні. Лондон має 32 округи, які управляються муніципальними радами. Загальноміський орган муніципального управління — Раду Великого Лондона — було ліквідовано за ініціативою консерваторів законом про місцеве самоврядування 1985 р. Частина повноважень РВЛ була передана окружним радам, а частина — різним спеціалізованим структурам (управління поліцією, пожежною безпекою, громадським транспортом). Протягом тривалого часу в Лондоні існувало від 70 до 80 різних управлінських органів, які фактично були непідзвітні населенню, за що й зазнавали критики. Англійські дослідники вважають, що однієї з основних цілей — економії громадських коштів — так і не вдалося досягнути, оскільки було створено багато нових управлінських структур, що забезпечили роботою колишніх працівників РВЛ. У наш час роботу Великої Ради Лондона відновлено.

Поділ великих міст на райони має ряд переваг демократичного і практичного характеру. У той же час такий підхід неминуче породжує проблему координації дій різних місцевих органів, наприклад у сфері міського транспорту тощо. Виникають проблеми підтримки певної рівності у фінансовій сфері між районами, які мають неоднакові джерела самофінансування.

Основною формою роботи міських представницьких органів є сесії. У низових адміністративних одиницях вони звичайно скликаються частіше, ніж у вищих. У Франції, наприклад, комунальні ради збираються на чергові сесії чотири рази на рік, у той час як генеральні ради департаментів — два рази. Законодавство Великобританії вимагає, щоб усі місцеві ради засідали не рідше ніж чотири рази на рік. Ради графств звичайно засідають щоквартально або частіше встановленого мінімуму, а сесії органів нижчого рівня, як правило, проводять свої засідання щомісяця. У Швеції частота сесій представницьких органів низової ланки місцевого самоврядування встановлюється ними самими, а сесії рад середньої ланки повинні проводитись не рідше одного разу на рік.

Крім чергових сесій можуть скликатись і позачергові (надзвичайні). Вони звичайно проводяться на вимогу уряду, відповідного представника державних адміністрацій на місцях, певного числа членів місцевого представницького органу, а також з ініціативи місцевого населення.

В межах своєї компетенції місцеві представницькі органи можуть утворювати комісії (комітети), які бувають постійними і тимчасовими, а також галузевими, функціональними і територіальними. Постійні комітети формуються відразу після обрання ради (як правило, на першому засіданні) і функціонують протягом усього терміну її повноважень (наприклад, один рік у Великобританії). Тимчасові (спеціалізовані) комітети створюються по мірі необхідності для вирішення чи просто вивчення певної конкретної проблеми і розпускаються після виконання свого завдання та відповідного звіту перед радою. Створення тимчасових комітетів надає всій системі місцевого управління необхідну гнучкість з врахуванням обставин, що змінюються, і зокрема дає можливість вирішувати проблему, яка безпосередньо не відноситься до компетенції постійних комітетів.

Обов’язкові комітети призначаються у відповідності з вимогами законодавства країни. Так, шведські муніципалітети повинні обов’язково формувати комітети з освіти, охорони навколишнього середовища і охорони здоров’я, будівництва, соціального благоустрою, а також виборів. Муніципалітети Чехії зобов’язані утворювати лише фінансовий і контрольний комітет. Формування більшості комітетів місцевих рад носить факультативний характер і здійснюється за рішенням самої ради з врахуванням її можливостей реалізовувати ті чи інші функції.

Галузеві (вертикальні) комітети створюються за конкретним напрямком муніципальної діяльності (охорона здоров’я, освіта), в той час як функціональні (горизонтальні) комітети виконують обслуговуючі функції по відношенню до інших комітетів ради і вирішують комплексні, спеціальні питання (комітети кадрів, юридичні, фінансові комітети та інші). Якщо вертикальні комітети займаються всіма аспектами якоїсь однієї служби, то горизонтальні — одним аспектом діяльності всіх служб. В країнах англосаксонського права, де найчастіше одноосібний глава виконавчої влади відсутній, важливу роль відіграє так званий виконавчий комітет (Великобританія — “комітет політики і ресурсів”), який здійснює керівні й загальні координуючі функції. До його складу звичайно входять голови інших комітетів ради чи лідери партійних фракцій. Як відзначає англійський дослідник Р. Паннет, такий комітет діє в якості своєрідного кабінету, що координує і контролює роботу різних комітетів. Якщо такий комітет не утворюється, то питання координації здійснюється такими функціональними комітетами, як фінансовий і господарський.

Територіальні комісії об’єднують членів ради, обраних від певного району, і відповідають за цей район. Окрім того, можуть утворюватися різні консультативні комісії, до складу яких входять не тільки муніципальні радники, але й представники населення. У Франції, наприклад, такі комісії називаються “позамуніципальними”. Вони дозволяють членам місцевих рад і простим громадянам обмінюватись думками з різних актуальних проблем. Ці комісії не вважаються офіційними органами комуни,; вони слугують інструментом залучення населення до розгляду різних адміністративних питань.

Члени комітетів частіше всього обираються місцевими представницькими органами на своїх засіданнях (хоча, наприклад, у канадській провінції Британська Колумбія члени постійних комітетів призначаються мером). У Великобританії комітети формуються на щорічному засіданні ради, як правило, за рекомендацією спеціалізованого комітету з підбору, що складається з найавторитетніших членів ради (включаючи партійних лідерів). При прийнятті конкретних рішень визначальним є прагнення забезпечити у діяльності комітетів спадковість (тобто призначення тієї чи іншої особи переважно до того комітету, в діяльності якого вона раніше приймала участь); баланс між представниками політичних партій пропорційно чисельності їх фракцій у раді (але Закон про муніципальне управління і житлове будівництво 1989 р. заборонив однопартійні комітети, тому нині всі партійні угрупування та представництва в раді повинні в обов’язковому порядку мати відповідне представництво і в комітеті, і в підкомітетах ради); баланс між різними територіями, які входять в склад даної адміністративно-територіальної одиниці; врахування особистісних інтересів і переваг членів ради, а також їх старшинства; рівномірну завантаженість всіх членів ради.

Більшість членів комітету повинні бути членами місцевих рад, хоча інколи дозволяється залучення зовнішніх експертів (кооптація). Угорське законодавство, наприклад, допускає можливість включення до складу будь-якого комітету спеціалістів відповідного профілю, які не є членами даної ради (такі спеціалісти повинні складати меншість членів відповідного комітету). Найбільший ринок система кооптацій отримала у Великій Британії, де ця процедура досить детально регулюється регламентами місцевих рад. Правом кооптації тут наділений будь-який комітет ради (крім фінансового). При цьому 2/3 його складу повинні становити члени ради. У Великобританії існують 2 типи кооптованих членів: по-перше, особи, які є експертами з різних питань; по-друге, ті, які мають гарну репутацію і певні заслуги перед місцевим співтовариством (особи, які представлені громадськими організаціями, представники церкви, місцевих торговельних палат, союзу вчителів, асоціації споживачів тощо).

Деякі комітети британських рад повинні проводити кооптацію в обов’язковому порядку, забезпечуючи таким чином представництво певних груп і осіб. Так, наприклад, “Закон про освіту” (1944 р). вимагає, щоб до складу комітетів з освіти включалися особи, які мають досвід діяльності в цій сфері. Якщо ця вимога не може бути виконана, то рада зобов’язана забезпечити кооптацію.

Тема 6. Виконавчі структури місцевого самоврядування в світі

При аналізі структури місцевого самоврядування використовується й ширше поняття — “виконавчий апарат”, який включає як власне виконавчий орган загальної компетенції (бургомістр, мери, колегіальні виконавчі органи, так і підпорядковані йому органи галузевої і спеціальної компетенції (департаменти, бюро).

Виконавчий орган може виконувати певні функції державних адміністрацій, особливо на низовому рівні. Це характерно для Німеччини, Японії, Франції та інших країн. Тобто, тут виконавчий орган має подвійне становище. З одного боку він розглядається як складова частина місцевого самоврядування, а з іншого — як низова ланка виконавчої вертикалі (реалізує загальнодержавні нормативні акти, забезпечення порядку і безпеки, реєстрацію актів громадського стану, видачу різних дозволів). У такій подвійній якості виступають мери Франції, Італії, Японії. Французький мер як представник комуни скликає і готує засідання муніципальної ради, встановлює порядок денний, готує проекти рішень, головує, перетворює в життя рішення і є головним розпорядником місцевих доходів; заключає угоди, виступає в суді від імені комуни. Як представник державної адміністрації мер веде роботу з реєстрації актів громадського стану, обнародує закони та інші нормативні акти, слідкує за їх виконанням, забезпечує проведення виборів, перепису населення, надає потрібні відомості. Але у літературі мер визначається перш за все як виконавець волі відповідної комуни.

У Росії, аналогічно, існує місцева адміністрація, яка заміняє систему органів й традиційні виконавчі комітети рад. Виконання функцій виконкомів головним чином покладається на виборного главу місцевої адміністрації.

У світовій практиці існує декілька способів формування виконавчих органів на місцях. Місцеві представницькі органи можуть вибирати виконавчий орган (частіше за все одноособовий) зі свого складу. В деяких містах США зустрічається система “слабкий мер — рада”, що зародилась у ХІХ ст., коли ще населення не було готове вкласти всі виконавчі повноваження до рук однієї посадової особи, вважаючи, що чим менше повноважень мають окремі діячі, тим більше існує стримувань і противаг, тим менш корумпованою буде політична система загалом. У ті часи функції муніципального управління були нечисленними. Але система “слабкий мер — рада” може ефективно працювати лише в невеликих містах, які існують на основі добросусідських відносин; вона непридатна для великих міст, яким потрібен політичний і адміністративний лідер.

У Великобританії муніципальні ради щорічно обирають своїх голів (їх називають мерами або лорд-мерами), які, по суті, як і слабкий мер у США, не мають реальних виконавчих функцій. Вони не здійснюють вагомого впливу на роботу адміністративного апарату муніципалітету, оскільки керівництво галузями муніципального управління тут зосереджене у кількох комітетах, що формуються радою. Роль голови зводиться до ведення засідань і представництва назовні.

У землях Німеччини (Саар та ін.) бургомістр (обербургомістр) також обирається радою, але має значно сильніші функції. Він має права опротестувати рішення ради і у зв’язку з цим зупиняє їх виконання. Він вважається не тільки вищою посадовою особою місцевого управління, але й представником уряду відповідної землі. Фактично, повноваження бургомістра, що обирається радою, тут почасти не менше значимі, ніж повноваження бургомістра, який обирається в інших німецьких землях безпосередньо населенням.

Обрання одноособового виконавчого органу (голови виконавчого апарату) радою притаманне таким країнам як Австрія, Данія, Франція, Чехія, Іспанія. У Франції, наприклад, муніципальна рада обирає з числа своїх членів мера та його заступників на шість років. В комунах з населенням більш ніж 3,5 тис. жителів, де вибори радників проводяться за партійними списками, мером стає особа, яка очолює партійний список. Французький мер здійснює свої повноваження під подвійним контролем — муніципалітету і префекта відповідного департаменту. Тимчасово, на три місяці, мер може бути відсторонений від посади міністром внутрішніх справ, а остаточно — рішенням уряду. Така практика отримала поширення і в латиноамериканських країнах, наприклад Мексиці; на Сході — у Єгипті, Тунісі та інших країнах.

В окремих країнах, наприклад в Угорщині, система обрання мера залежить від кількості жителів. Якщо чисельність населення становить більш ніж 10 тис., бургомістри обираються представницькими органами, а якщо менше — безпосередньо населенням.

Місцеві ради можуть обирати не тільки одноособові, але й колегіальні виконавчі органи. В Італії обласна рада на першому засіданні обирає зі свого складу голову і інших членів джунти — виконавчого органу ради. Джунта здійснює рішення ради, представляє на її засідання проекти обласних планів, бюджетів, схеми програм розвитку, курує їх здійснення, управляє їхнім майном.

В деяких німецьких землях (Гессен, Бремен, Кіль, Франкфурт) на низовому рівні утворюють колегіальний орган — магістрат. Він обирається місцевим виконавчим органом зі свого складу і включає від 6 до 12 членів, у тому числі й бургомістра.

У Фінляндії комунальний представницький орган — збори уповноважених — вибирає комунального керівника — мера, який є вищою посадовою особою комуни і відповідає переважно за ведення господарських справ. Виконавчим органом комуни є не мер, а колегіальний орган — комунальне управління, що також обирається зборами уповноважених. Колегіальні виконавчі органи місцевих рад функціонують у Бельгії, Голландії, Швеції, відносно великих містах Данії.

Досить своєрідним виконавчим органом є “контрольна рада” (рада контролерів), яка утворюється муніципальними радами канадської провінції Онтаріо в містах з населенням не менше 100 тис. осіб. Ці ради формуються в обов’язковому порядку і складаються з мера та чотирьох контролерів. У містах з меншою кількістю населення контрольні ради формуються зі згоди місцевих жителів (мер і два контролери). Контрольна рада на колегіальній основі керує поточною діяльністю всього муніципального апарату, призначає глав департаментів муніципалітету, представляє проект бюджету. Її члени, як правило, очолюють окремі комітети муніципальної ради. Вагома роль даного органу в муніципальному управлінні забезпечується тим, що муніципальна рада може відміняти рішення контрольної ради лише більшістю у 2/3 голосів.

Колегіальні органи місцевих рад характерні для радянської системи місцевого управління (Куба). У Китаї виконавчими органами місцевих зборів народних представників є місцеві народні уряди. Згідно з законами вони несуть відповідальність перед зборами народних представників відповідного ступеня і вищими державними та адміністративними органами. Роботою таких урядів керують: 1) губернатори провінцій; 2) голови автономних районів; 3) мери міст; 4) начальники повітів, начальники районів; 5) владні старшини і селищні старости.

У ряді країн одноособовий виконавчий орган обирається безпосередньо населенням. Це, як правило, формує його досить сильні позиції в системі місцевого управління і породжує серйозні проблеми з представницькими органами, що будуються на основі “системи противаг”. У більшості великих міст США прийнятий класичний варіант моделі, відомої як система “сильний мер — рада”. Сильний мер повинен бути лідером муніципалітету, відповідальним за його курс і розробку програм міського розвитку. Вперше за такою системою мери були наділені адміністративними повноваженнями, що й зафіксовано в хартіях міст Бостон, Бруклін (який на той час ще не входив до складу Нью-Йорка). Було відповідно скорочено число чиновників, які вибиралися прямими виборами, а також кількість різних напівавтономних організацій, що здійснювали функції місцевого управління. Ці функції передавались відповідним муніципальним департаментам, які діяли під контролем мера. Така система певною мірою копіює загальнонаціональну форму правління і систему управління штатами з характерною для них інтегрованою адміністративною структурою і концентрацією виконавчих повноважень у руках президента-губернатора. Рада в такій системі складається з 5–9 осіб. Обраний населенням мер має право вето на рішення ради, готує рекомендації, призначає і звільняє муніципальних чиновників, розподіляє повноваження між муніципальними департаментами, здійснює їх реорганізацію, самостійно вирішує багато проблем управління. Мер представляє інтереси міста у відносинах з центральним урядом і владою штату. Система передбачає, що мер повинен бути одночасно й політичним лідером, і вмілим адміністратором, але ці якості далеко не завжди поєднуються в одній людині. Щоб ліквідувати ці недоліки, було запроваджено посаду так званого головного адміністратора. Даний чиновник призначається мером; до його функцій входить надання технічних та професійних порад, а також здійснення певної частини адміністративних повноважень мера; координація повсякденної діяльності муніципалітетів, що звільняє мера від рутинної адміністративної роботи і дає можливість концентрувати зусилля на політичних питаннях. Уперше таку посаду було введено у 1931 році у Сан-Франциско. Більш широке впровадження інститут адміністративного чиновника отримав після другої світової війни, коли його почали вводити у великих містах — Нью-Орлеані, Філадельфії, Нью-Йорку.

Подібна система функціонує в німецьких землях Баварія та Баден-Вюртемберг, де вона дістала назву “південно-німецької ради”.

Безпосередньо населенням обирається багато мерів муніципальних рад у Канаді, але, на відміну від Америки, там не існує заборони на неодноразове переобрання, а термін повноважень не перевищує 2–3 роки. Адміністративні повноваження не такі значні, тому їх визначають як проміжні.

У Японії населенням обираються голови виконавчої влади всіх адміністративних одиниць, так звані головні виконавці: а) губернатори в префектурах, б) мери в муніципалітетах, в) старости в селах. Глава має значну самостійність по відношенню до місцевої ради; він часто виступає в якості представника уряду. Головний виконавець може перебрати на себе повноваження ради чи розпустити її. У свою чергу місцевий представницький орган може відсторонити свого чільника від посади більшістю у 2/3 голосів.

Прямими виборами у відповідному “Законі про місцеві органи влади” (1975 р.) обираються мери ізраїльських муніципалітетів. Мер там був наділений значними повноваженнями. У 1978 році з метою утримання балансу між радою і главою виконавчої влади ряд повноважень мера було передано раді.

Значно рідше населенням обирається колегіальний виборний орган. У Португалії, наприклад, колегіальним органом муніципалітету є муніципальна палата, члени якої обираються громадянами, що проживають на даній території. До складу даної палати зазвичай входять від 5 до 11 осіб (виняток — Лісабон, де палата складається з 17 осіб). Головою палати стає та людина, яка очолює партійний список, перемігши на виборах.

Виконавчий орган може бути не тільки обраним, а й призначеним згори. Така практика непритаманна демократичним країнам. Але серед європейських країн зустрічаються й винятки. Так, у Бельгії, Голландії, Люксембурзі мер або бургомістр призначається главою держави за пропозицією відповідної муніципальної ради. (У Голландії необхідна також рекомендація королівського комісара, призначуваного монархом на пост глави виконавчої влади провінції).

У місцевому управлінні можуть використовуватися й комбіновані способи формування виконавчих органів. У США поширена система “рада — менеджер”. Практика отримала втілення в 1908 році в місті Стаунтон, муніципальна рада якого найняла “генерального менеджера” для здійснення адміністративних функцій у рамках “слабкого мера — ради”. Хартію міського управління, що передбачає функції цієї системи, було вперше прийнято у 1912 році в місті Самтер, пізніше також у Дейтоні. З 1915 року Хартія функціонувала вже у 49 містах; на сьогоднішній день — у 1500 міст США.

Головна риса системи — прагматичний підхід до питання міського управління, при якому акцент робиться на ефективності. Переваги такої системи полягають у тому, що управлінські функції здійснює професіонал, не зобов’язаний проходити крізь сито передвиборчої боротьби. Потенційне коло кандидатів широке. Своїх помічників менеджер також вибирає не з політичних міркувань, а за діловими якостями. За такої системи мер отримує можливість сконцентрувати увагу на стратегічних питаннях міського розвитку. Але така система вважається неприйнятною для великих міст (з політичної точки зору), оскільки робить можливими конфлікти між мером і управляючим. В американській практиці мали місце випадки, коли мер переставав погоджуватися з роллю церемоніального глави і прагнув особисто управляти. Дана система менш придатна для вирішення складних етнічних, расових, соціальних проблем, оскільки вона не забезпечує адекватного представництва інтересів меншості. На думку американського дослідника Адріана, така система найкраще придатна для міст з високим рівнем доходу і освіти, з молодим, мобільним, переважно білим і швидко зростаючим населенням, серед якого домінує “середній клас”. Управління подібним співтовариством здійснюється не на загальнополітичному, а технократичному рівні, шляхом раціонального вирішення проблем. Зараз така система функціонує в 40% американських міст середньої величини з населенням від 25 до 250 тис. жителів. Також вона поширена в невеличких містах Канади, але відрізняється за рядом параметрів. Канадські ради більш чисельні; вони мають впливові комітети. Мер практично завжди вибирається населенням, а не радами, і має більш широкі повноваження та вищий оклад, ніж в Америці. Тобто реальні владні повноваження управляючого в Канаді великою мірою обмежені.

Інститут “муніципального менеджера-управляючого” існує і в ряді європейських країн — Німеччині, Ірландії, Норвегії, Фінляндії, Швеції.

Інститут глави адміністрації певною мірою нагадує інститут адміністративного міського управляючого і впроваджений в ряді великих міст Ізраїлю (Єрусалим, Холон, Херцлія). Але повноваження головного управляючого мають там обмежений характер, тобто управляючий є свого роду міським секретарем з розширеними повноваженнями. Деякі елементи такої системи наявні і в латиноамериканських містах.

У США функціонує і так звана “комісійна форма” місцевого управління, в рамках якої рада, що обирається населенням (“рада комісіонерів” із 3–7 членів), одночасно відіграє роль і представницького, і виконавчого органу. Кожний з комісіонерів очолює при цьому один чи декілька функціонально пов’язаних департаментів. В одних містах (великих) кандидати на виборах в раду комісіонерів радше балотуються на пост глави певного департаменту, в інших розподіл повноважень між комісіонерами здійснюється після виборів. У рамках даної системи особа, що виконує функції глави міської адміністрації, відсутня: хтось із комісіонерів просто наділяється титулом мера. Але мер не має особливих владних повноважень, а лише головує на засіданні ради і виконує представницькі функції; інколи комісіонери самі вибирають його з своїх лав. Інколи автоматично мером стає особа, що набирає серед комісіонерів найбільшу кількість голосів. Для вказаної системи характерна велика кількість різних напівавтономних організацій, які самостійно здійснюють окремі муніципальні функції. Одна третина міст з комісійною формою муніципалітету функціонує в штаті Алабама. Вперше вона введена у місті Галвестон в штаті Техас після повені, що сталася на початку ХХ сторіччя. Досвід цей було передано іншим містам (у 1907–1917 роках його перейняли 500 міст). Головні переваги цієї системи — швидкість прийняття рішень, відсутність зловживання з нарізкою виборчих округів, відсутність протистояння між мером і радою, визначення міської політики тими особами, які в подальшому будуть займатись їх реалізацією. Але оскільки система не мала стримувань і противаг, то невдовзі стали очевидними й її недоліки: безконтрольність і кругова порука серед комісіонерів (“не чіпайте мій департамент, а я не чіпатиму ваш”). Не було єдиного адміністративного і політичного керівництва, ускладнювалась координація діяльності різних департаментів. На практиці діяло кілька міських урядів, які рідко проводили засідання разом. Комісіонерам часом не вистачало потрібної кваліфікації, конкретних технічних знань, необхідних для керівництва муніципальним департаментом. Будучи професійними політиками, вони рідко були гарними адміністраторами. Виявилась також неадекватність системи з точки зору представництва інтересів різних меншин. Популярність її падала, а з 30-х років частина міст відмовилась від неї взагалі. Нині система діє лише у 5% міст зі слабко вираженими соціальними протиріччями на півдні і північному сході США.

Досить оригінально будується управління такими великими містами Канади, як Калгарі, Едмонтон і Вінніпег. Це синтез трьох класичних американських форм муніципального управління: системи “мер — рада”, “рада — менеджер”, а також “комісійної системи”.

Важливим елементом муніципального управління є чиновницький апарат, тобто різноманітні департаменти, відділи, бюро. Як і комітети, департаменти можуть бути галузевими і функціональними (в країнах англосаксонського права). У Великобританії, наприклад, утворюються галузеві департаменти освіти, бібліотек, музеїв, житлового будівництва, поточної безпеки, транспорту. Функціональні відділи, як правило, надають різну технічну допомогу галузевим департаментам. Так, відділи клерка в британських муніципалітетах дають юридичні консультації, забезпечують підготовку договорів та інших необхідних документів, а також ведення судових процесів. Центральний господарський відділ відповідає за придбання канцелярських та інших товарів для всіх. Фінансовий — видає зарплату, санкціонує виплати, перевіряє рахунки ради. Структура відділів не обов’язково співпадає зі структурою комітетів.

У німецьких містах виконавчий апарат будується на загальних для всіх земель принципах, і всі департаменти мають єдину нумерацію. Кожний департамент очолюється обраним чи призначуваним керівником. Міська адміністрація звичайно включає департаменти загального управління, фінансів, безпеки, порядку, культури й освіти, молоді, охорони здоров’я, соціальних проблем будівництва, управління суспільними справами, економіки й транспорту. Департаменти французьких муніципалітетів називаються дирекціями. Звичайно є 7–8 дирекцій, у тому числі здоров’я, спорту, культури, відпочинку, санітарії, соціальних справ, урбанізації.

У невеликих муніципалітетах штат виконавчого апарату, як правило, невеликий; окремі посади можуть займатись за сумісництвом. У деяких невеликих комунах неповний робочий час певні обов’язки виконує місцевий учитель. Є й такі своєрідні посади, які оплачуються на договірній основі — церковний дзвонар, майстер з ремонту ратушних годинників тощо.

Чиновники призначаються і звільняються главою місцевої адміністрації чи муніципальною радою. Інколи законодавство вимагає окремого призначення ряду посадових осіб (наприклад, чиновника з протипожежної безпеки).

Останнім часом у Британії, як і в США, виділяється фігура так званого головного виконавчого чиновника, який покликаний здійснювати загальне керівництво всіх головних чиновників і очолюваних ними департаментів. Муніципальні чиновники мають подвійну відповідальність: по-перше, вони повинні виконувати вказівки відповідних органів муніципалітету; по-друге, вони несуть юридичну відповідальність за виконання своїх функцій. У США окремі категорії муніципальних чиновників обираються безпосередньо населенням, що ставить їх у досить незалежне становище по відношенню до ради і гарантує свободу дій. Місцеві жителі обирають шерифа, клерка, скарбника. Найважливішою фігурою серед названих є шериф — начальник поліції, до обов’язків якого входить підтримання порядку та спокою на даній території.

Країна

Виключно місцеві податки

Збори
і платежі

Відрахування

Позички

Інші

Австрія

15

19

35

8

23

Албанія

2,5

3

94

0

0,5

Бельгія

32

5

40

13

10

Болгарія

1

10

78

2

9

Великобританія

11

6

77

0

6

Греція

2

22

58

6

12

Данія

51

22

24

2

1

Естонія

0,1

0,9

91

2

6

Ірландія

18

10

57

2

13

Ісландія

12

16

53

5

14

Іспанія

31

16

37

10

6

Італія

18

11

38

9

24

Кіпр

25

33

30

12

0

Латвія

6

1

68

0

25

Люксембург

31

29

37

3

0

Мальта

0

0

98

0

2

Нідерланди

5

13

60

19

3

Норвегія

42

16

33

7

2

Польща

21

7

60

0

12

Португалія

20

19

38

6

17

Румунія

5

16

79

0

0

Сан-Марино

0

0

31

69

0

Словаччина

10

9

39

5

37

Словенія

5

9

67

1

18

Туреччина

7

1

56

0

36

Угорщина

4

8

66

4

18

Україна

0,6

0,9

92

0

6,5

Фінляндія

34

11

31

3

21

Франція

36

2

26

10

26

ФРН

19

16

45

9

11

Чехія

16

12

45

11

16

Швейцарія

46

24

18

3

9

Швеція

61

8

19

1

11

Країна

Частка капітальних доходів у структурі доходів без урахування грантів

Частка неподаткових надходжень у загальному обсязі поточних доходів

Частка доходів від підприємницької діяльності та власності в структурі неподаткових надходжень

Частка податків на майно в структурі податкових надходжень

Албанія

21,5

48,9

26,6

0,2

Болгарія

2,1

21,3

8,7

10,3

Чеська
Республіка

6,7

24,4

34,6

4,7

Данія

0,7

11,7

11,6

6,5

Естонія

5,4

12,2

36,7

10,0

Фінляндія

2,5

28,6

19,5

Франція

0,8

27,7

8,8

35,7

Угорщина

11,5

35,2

17,3

11,2

Італія

1,6

24,7

17,6

Латвія

5,0

23,9

0,5

18,8

Литва

10,2

4,3

4,4

9,4

Польща

4,0

32,9

8,2

18,1

Португалія

27,9

32,5

Румунія

0,7

15,3

15,3

18,5

Словаччина

16,3

23,8

22,3

29,9

Словенія

5,4

18,8

40,4

20,2

Іспанія

3,9

21,3

5,8

28,7

Швеція

0,3

6,8

50,2

Великобританія

9,6

48,5

53,7

99,5

Україна

0,2

11,8

5,1

0,0