Принципи формування та функціонування системи виконавчих органів місцевого самоврядування

 Принципи формування та функціонування системи виконавчих органів місцевого самоврядування

Мета теми: Сформувати навички аналізу структури системи виконавчих органів місцевого самоврядування та інституціональної мережі їх діяльності

Завдання теми:

1. обґрунтувати вплив управлінських зв’язків на ефективність функціонування системи виконавчих органів місцевого самоврядування;
   1. зрозуміти значення внутрішньої структури виконавчих органів місцевого самоврядування;
   2. розглянути взаємини між виконавчими органами місцевого самоврядування та органами державної влади.

Навчальні результати теми:

Після вивчення теми слухачі повинні вміти:

1. будувати внутрішню структуру виконавчих органів місцевого самоврядування відповідно;
2. встановлювати ефективні внутрішні та зовнішні зв’язки в системі виконавчих органів місцевого самоврядування;
3. визначати механізми та форми взаємодії виконавчих органів місцевого самоврядування з органами державної влади.

Структура теми:

• 2.2.1. Управлінські зв’язки в системі органів місцевого самоврядування
• 2.2.2. Принципи побудови внутрішньої структури виконавчих органів місцевого самоврядування
• 2.2.3. Форми та механізми взаємин між виконавчими органами місцевого самоврядування та органами державної влади
• 2.2.4. Реформування організаційної структури виконавчих органів місцевого самоврядування (практикум)

2.2.1. Управлінські зв’язки в системі органів місцевого самоврядування

Ефективність функціонування системи виконавчих органів місцевого самоврядування великою мірою визначається раціональністю управлінських зв’язків між органами різних організаційно-правових статусів як по вертикалі, так і по горизонталі. Система місцевого самоврядування передбачає певну сукупність стійких зв’язків та координації між підлеглим та керівним центром органу місцевого самоврядування. Без зв’язків і взаємодії частин фактично не може бути організованого цілого. При цьому можливо виділити кілька видів зв’язків, головними з яких з точки зору побудови органу місцевого самоврядування є вертикальні, горизонтальні та реординаційні, лінійні і функціональні, формальні й неформальні, прямі й непрямі тощо.

Вертикальні (субординаційні) зв’язки з’єднують ієрархічні рівні в органі місцевого самоврядування, в їх межах вирішуються всі проблеми влади й впливу, здійснюється передача розпорядницької і звітної інформації тощо.

Субординаційні зв’язки (упорядкування згори вниз, від керуючого до керованого) можуть передбачати:

1. виключну компетенцію вищого за організаційно-правовим статусом органу щодо органу, нижчого за статусом;
   1. безпосереднє і пряме лінійне підпорядкування;
   2. функціональне або методичне підпорядкування;
   3. право затвердження проекту рішення;
   4. підконтрольність;
   5. підзвітність.

Наведіть приклади субординаційних зв’язків в межах Вашого виконавчого органу місцевого самоврядування

Координаційні (горизонтальні) зв’язки(упорядкування між кількома суб’єктами, які можуть знаходитись як на одному, так і на різних рівнях ієрархічно організованої системи управління). Горизонтальні зв’язки — це зв’язки між двома та більше рівними за положенням в ієрархії частинами механізму місцевого самоврядування. Координаційні зв’язки базуються на взаємній зацікавленості органів місцевого самоврядування в узгодженні своїх управлінських впливів або на один і той самий об’єкт або на різні об’єкти і можуть передбачати:

1. створення й функціонування спеціальних координаційних органів управління;
   1. проведення координаційних нарад;
   2. регулярний обмін інформацією, насамперед плановою і обліковою;
   3. прийняття одночасних спільних рішень.

Порядок відповідальності органів, які мають між собою координаційні зв’язки, може бути передбачений як нормативними рішеннями вищих за організаційно-правовим статусом органів, так і спільними рішеннями.

Наведіть приклади координаційних зв’язків у межах Вашого виконавчого органу місцевого самоврядування

Реординаційні зв’язки (знизу догори, від керованого до керуючого), передбачають:

1. певну самостійність нижчого за організаційно-правовим статусом органу (з певного кола питань приймає рішення без їх попереднього узгодження, а вищий орган вправі скасувати або призупинити ці рішення);
   1. право нормотворчої ініціативи;
   2. право планово-бюджетної ініціативи;
   3. право структурно-штатної ініціативи;
   4. право подання для призначення на посаду;
   5. право брати участь у підготовці рішень органу, вищого за організаційно-правовим статусом;
   6. право на консультативне погодження з ним підготовленого вищим органом проекту рішення;
   7. право і обов’язок не виконувати незаконний, особливо злочинний наказ.

Наведіть приклади реординаційних зв’язків у межах Вашого виконавчого органу місцевого самоврядування

Ще однією парою зв’язків, що існують в системі взаємовідносин центральних та місцевих ланок органу державного управління, є лінійні та функціональні зв’язки. Перший підхід припускає відносно простий і одномірний зв’язок органу місцевого самоврядування зі своєю вищою ланкою, при якому здійснюється пряме керівництво підлеглими, тобто зв’язки йдуть згори вниз. Функціональні зв’язки також мають спрямованість згори до низу, але і виступають у формі поради, рекомендації, альтернативного рішення.

Наведіть приклади лінійних та функціональних зв’язків у межах Вашого виконавчого органу місцевого самоврядування

При здійсненні управлінського впливу органу місцевого самоврядування щодо вирішення питань місцевого значення особливе значення набуває ще одна пара зв’язків — формальні та неформальні. Формальні зв’язки мають прояв у затвердженні типових положень, інструкцій, особливо в частині опису характеру взаємовідносин між різними рівнями ієрархії. Неформальні зв’язки з’являються тоді, коли формальні зв’язки не виконують своєї ролі. В їх основі лежать відносини не між встановленими в органі місцевого самоврядування рівнями управління, а між конкретними посадовими особами без урахування їх посадового статусу. В процесі формалізації організації неформальні зв’язки часто легалізуються, тобто стають частиною нової формальної організації.

Наведіть приклади формальних та неформальних зв’язків у межах Вашого виконавчого органу місцевого самоврядування

Нарешті, в процесі здійснення власних функцій орган місцевого самоврядування встановлює з нижчими рівнями прямі та непрямі зв’язки. Ефективність цього типу зв’язків залежить від характеру правового статусу органу, що здійснює функції управління. Так, прямі зв’язки між центральною та місцевою ланкою властиві системі виконавчих органів місцевого самоврядування. Непрямі зв’язки характерні для взаємовідносин між виконавчим органом місцевого самоврядування та органами самоорганізації населення або між містом та районом у місті. Останні, хоча і не є частиною виконавчих органів місцевого самоврядування, тим не менш виконують від імені самоврядування певні функції, і в їх межах встановлюються зв’язки з відповідними органами місцевого самоврядування.

Визначте, на яких засадах будуються взаємини між виконавчим комітетом та управліннями і відділами міської ради. Які, на Вашу думку, зв’язки необхідно змінити з метою підвищення раціональності управлінських заходів

2.2.2. Принципи побудови внутрішньої структури виконавчих органів місцевого самоврядування

Побудову і внутрішню форму системи відображає категорія структура. Структура, що відображає склад і співпідпорядкованість різних елементів, ланок і ступенів управління, які функціонують для досягнення певної мети, називається організаційною. Процес формування організаційної структури органу місцевого самоврядування являє собою, насамперед, організаційне закріплення тих чи інших функцій за підрозділами органів управління. При цьому функції управління визначають завдання органів управління.

У структурі управління конкретизується керуюча система, визначається роль кожного рівня, кожної ланки, розкриваються зв’язки в процесі управління. Побудова організаційної структури органу управління, розміщення і взаємодія її елементів, вертикальні та горизонтальні зв’язки, форма зв’язків формуються під впливом як зовнішніх, так і внутрішніх об’єктивних і суб’єктивних умов і факторів, а саме:

1. конституційно визначеної форми місцевого самоврядування;
   1. конституційно визначених функцій місцевого самоврядування;
   2. демократизму і стилю місцевого самоврядування в конкретних обставинах;
   3. політики щодо розвитку самоврядних засад;
   4. стану і розміщення об’єктів управління;
   5. компетентності управлінських кадрів;
   6. інформаційного забезпечення місцевого самоврядування.

Розрізняють кілька основних типів організаційних структур управління:

• 1) лінійну;
• 2) функціональну;
• 3) змішану лінійно-функціональну;
• 4) програмну;
• 5) матричну.

Якщо говорити про внутрішню структуру виконавчих органів місцевого самоврядування, то, як правило, вона будується за наступною схемою:

1. керівництво (керівник, його заступники);
2. структурні підрозділи (департаменти, управління, відділи);
3. первинна структура — посада.

Лінійна структура управління створює структуру, за якою переважає вертикальна підлеглість виконавчих органів місцевого самоврядування — ієрархічна піраміда. Для лінійної організаційної структури управління характерні такі переваги: єдність і чіткість розпорядництва; узгодженість дій виконавців; простота управління; чітко виражена відповідальність; оперативність у прийнятті рішень; особиста відповідальність керівника за остаточний результат діяльності свого підрозділу.

Недоліки лінійної організаційної структури: високі вимоги до керівника, який має бути всебічно підготовлений, щоб забезпечити ефективне керівництво всіма функціями управління; перевантаженість інформацією; ускладнені зв’язки між підрозділами; концентрація влади в управлінській верхівці; слабко виражені зворотні зв’язки.

Які з органів ради Вашого поселення побудовані за лінійною структурою?

Функціональна модель побудови виконавчих органів місцевого самоврядування передбачає формування органів пристосованих спеціально до виконання конкретних функцій управління.

Переваги цієї основи побудови організаційної структури: висока компетентність спеціалістів, що відповідають за здійснення конкретних функцій; звільнення лінійних управлінців від вирішення деяких спеціальних питань; стандартизація, формалізація і програмування явищ та процесів; виключення дублювання і паралелізму у виконанні управлінських функцій; зменшення потреби у спеціалістах широкого профілю. До недоліків функціональної структури можна віднести: надмірну зацікавленість у реалізації цілей та завдань „своїх” підрозділів; труднощі налагодження міжфункціональної координації; прояви тенденцій надмірної централізації; довготривалість процедур прийняття рішень.

Які з органів ради Вашого поселення побудовані за функціональною структурою?

Лінійно-функціональна модель забезпечує поєднання переваг лінійної та функціональної засад і сприяє створенню структури, в якій одні органи приймають рішення і владно проводять їх у життя, а інші забезпечують їх інформацією. Основні переваги лінійно-функціональної структури: більш глибока підготовка рішень, що пов’язано зі спеціалізацією працівників; звільнення головного лінійного управлінця від глибокого аналізу проблем; можливість залучення консультантів та експертів.

Однак цей тип структури не позбавлений і певних недоліків, серед яких: відсутність тісних взаємозв’язків і взаємодії на горизонтальному рівні; недостатньо чітка відповідальність, оскільки той, хто готує рішення, в його реалізації, як правило, участі не бере; надмірно розвинена система взаємодії по вертикалі, що породжує тенденцію до надмірної централізації.

Які з органів ради Вашого поселення побудовані за лінійно-функціональною структурою?

Програмний принцип закладає в організаційну структуру орієнтацію на ціль. Це надає організаційній структурі такі переваги: забезпечує комплексний системний підхід до вирішення певної проблеми; сприяє інтеграції інтелектуальних, матеріальних, фінансових, природних ресурсів для вирішення актуальних суспільних проблем; можливість залучення компетентних спеціалістів, які відповідають за реалізацію окремих завдань і заходів програми.

Недоліками програмної основи є: труднощі узгодження цілей та заходів, що реалізуються в рамках окремих програм; зацікавленість у реалізації тільки тих цілей, що визначені в програмі; відсутність належного взаємозв’язку між розробниками і виконавцями програми.

Які з органів ради Вашого поселення побудовані за програмною структурою?

Матрична структура поєднує лінійну і програмно-цільову структури. Основні переваги матричної структури: можливість швидко реагувати і адаптуватися до умов, що змінюються; підвищення творчої активності управлінського персоналу за рахунок формування програмних підрозділів, які активно взаємодіють з функціональними структурами; раціональне використання кадрів за рахунок спеціалізації різних видів діяльності; підвищення мотивації за рахунок децентралізації управління і посилення демократичних принципів керівництва; посилення контролю за вирішенням окремих завдань програми; скорочення навантаження на керівників вищого рівня за рахунок делегування певної частини повноважень; підвищення особистої відповідальності за виконання програми в цілому та її складових.

Разом з цим матрична структура характеризується наявністю таких недоліків: складна система субпідлеглості, в результаті чого виникають проблеми, пов’язані зі встановленням завдань та розподілом часу на їх виконання; наявність надмірної змагальності між керівниками програм; труднощі в набутті навиків, необхідних для роботи за новою програмою.

Які з органів ради Вашого поселення побудовані за матричною структурою?

Система місцевого самоврядування будується з урахуванням таких відомих елементів публічного менеджменту, як розділення функцій та спеціалізація; департаменалізація та кооперація, зв’язки в організації та координація, ієрархія та ланцюговість; масштаб керованості та контролю; розподіл прав та відповідальності, диференціація та інтеграція, централізація та децентралізація.

Ефективного і продуктивного функціонування місцевого самоврядування неможливо досягти, якщо якась ланка державного органу буде виконувати всі його повноваження або якщо всі ланки будуть здійснюють однакові функції. Тому при побудові виконавчих органів місцевого самоврядування повинен здійснюватися поділ функцій та спеціалізація по рівнях ієрархії. Це, зокрема, дає можливості центральній ланці органу місцевого самоврядування зосередитися на прийнятті стратегічних рішень, а місцевій — на впровадженні обраної стратегії.

Чи втілений принцип поділу функцій та спеціалізації в межах виконавчих органів ради Вашого поселення?

Зростання ефективності діяльності органів місцевого самоврядування часто обмежується їх можливостями приймати самостійні рішення внаслідок відсутності або недостатності окремого організаційно-правового статусу. Механізмом вирішення даної проблеми виступає втілення у життя такого елементу управління, як департаменалізація, тобто відокремлення ланок органів управління у відносно самостійні організації з передачею їм відповідних повноважень.

Чи втілений принцип департаменалізація в межах виконавчих органів ради Вашого поселення?

При розвиткові органу місцевого самоврядування так чи інакше постає питання щодо масштабу керованості та контролю, тобто кількості ланок одного і того самого рівня. Якщо кількість ланок буде незначною, то виникає ситуація вузького масштабу керованості, недоліком якої є поява намагання у центральної ланки втручатися у функції підлеглих. З іншого боку, наявність великої кількості підлеглих ланок одного рівня призводить до широкого масштабу керованості, що може призвести до втрати контролю внаслідок необхідності здійснювати велику кількість контактів. До чинників, що сприяють вибору масштабу керованості в органі місцевого самоврядування, зазвичай відносять ступінь ясності в делегуванні прав і відповідальності, ступінь чіткості у постановці цілей, ступінь стабільності (частота змін в організації), техніка комунікацій, рівень потреби в особистих контактах з підлеглими тощо.

Якій масштаб контролю представлений в межах Вашого органу місцевого самоврядування?

Система виконавчих органів місцевого самоврядування будується з використанням принципу ієрархії, під яким розуміється розташування частин цілого в порядку від вищого до нижчого. При цьому рівнем керування в структурі органу місцевого самоврядування вважається та її частина, у межах якої та у відношенні якої можуть прийматися самостійні рішення без їхнього обов’язкового узгодження з вищими або нижчими частинами. Кількість рівнів управління визначає „поверховість” органу місцевого самоврядування. Треба зазначити, що кількість ланок у ієрархії зворотно пропорційна загальній ефективності останньої. Зокрема, при великій кількості рівнів є небезпека значного перекручування інформації, яка передається в організації згори вниз і в зворотному напрямку.

Яка ступінь ієрархічності Вашого органу місцевого самоврядування?

Система виконавчих органів місцевого самоврядування диференціюється також відповідно до розподілу прав та відповідальності. У практиці управління в органах місцевого самоврядування застосовуються дві системи розподілу прав і відповідальності або повноважень за рівнями ієрархії. Перша система будується на основі принципу єдності підпорядкування. Така система є основою веберівської бюрократичної організації і відрізняється високою чіткістю у фіксації прав і відповідальності керівника кожного рівня. Вона дозволяє легко знайти відповідального за недоліки в управлінні. Друга система — система подвійного, або множинного, підпорядкування. На відміну від першої, ця система побудована так, що права і відповідальність вищого рівня цілком поглинають права і відповідальність усіх нижчих рівнів. При такій системі права і відповідальність розпорошені між багатьма рівнями організації, і тут практично неможливо знайти винного за те, що трапилося. Ним може стати керівник будь-якого рівня, і визначатися це буде не в межах встановленої політики і процедур, а суб’єктивною думкою вищого керівника. Така система свідомо припускає наявність двох та більше осіб, що мають однакові повноваження щодо об’єкта управління. Таке становище виводить остаточне рішення на верхній щабель  системи місцевого самоврядування і дозволяє тим самим здійснювати тотальний контроль.

Чи втілений принцип розподілу прав та відповідальності в межах виконавчих органів ради Вашого поселення?

Фактори централізації та децентралізації пов’язані не лише з характером взаємовідносин між органами державного управління та місцевого самоврядування, але й з побудовою самого органу місцевого самоврядування. Відповідно до цього централізація виступає як концентрація прав прийняття, вирішення, зосередження владних повноважень на верхньому рівні. Централізація є реакцією органу місцевого самоврядування спрямованої на запобігання перекручування інформації під час передачі її через усю кількість рівнів управління, вона полегшує вертикальну координацію — управлінські рішення „спускаються” згори до низу, дозволяє використовувати досвід та краще розуміння цілей органу місцевого самоврядування, які притаманні керівникам вищих ланок управління, забезпечує сильне керівництво, оскільки влада концентрується на вершині організаційної піраміди. Децентралізація — це передача відповідальності за ряд ключових рішень, а отже, і передача відповідно до цієї відповідальності прав на нижні рівні управління. Завдяки децентралізації забезпечується зменшення обсягів роботи вищого керівництва, вивільняється його час на вирішення кардинальних питань діяльності організації, працівники нижніх ланок управління отримують більшу можливість впливати на процес управління, зменшується кількість необхідних узгоджень, прискорюється процес прийняття рішень.

Яке співвідношення між централізацією та децентралізацією в межах виконавчих органів ради Вашого поселення?

Розвиток системи місцевого самоврядування по лінії центр — периферія здійснюється також за ступенем відмінності між ланками управління (диференціація) і ступенем необхідного співробітництва ланок управління (інтеграція). Диференціація означає розподіл роботи в системі управління між окремими частинами таким чином, щоб кожна з робіт одержала визначений ступінь завершеності в межах тієї чи іншої ланки. Інтеграція означає рівень співробітництва, який існує між частинами органу місцевого самоврядування і забезпечує досягнення його цілей.

Змоделюйте систему виконавчих органів місцевого самоврядування Вашого поселення та управлінські зв’язки, що складаються між ними

2.2.3. Форми та механізми взаємин між виконавчими органами місцевого самоврядування та органами державної влади

Взаємовідносини державної влади і місцевого самоврядування на місцевому рівні — одна з основних проблем у процесі розвитку публічного управління в Україні. Останні роки дали чимало прикладів проблемних ситуацій, що вилилися в деяких випадках у відкритий конфлікт між двома видами публічного управління. Як показує аналіз подій, що відбувалися у Києві, Одесі, Вінниці, Запорожжі, Маріуполі, Мукачеві, а в латентній формі майже на всіх територіях України, загальною причиною протистояння була неврегульованість повноважень і відповідальності, територіальних і фінансово-економічних основ здійснення компетенції як місцевого самоврядування, так і державної влади на місцевому рівні. У ряді випадків відбувся й особистий конфлікт, що підсилювався причинами ідеологічного і політичного характеру. Усе це впливало на систему як місцевого, так і державного (у першу чергу, регіонального) рівнів управління.

Існує кілька різних підходів до аналізу взаємовідносин державної влади і місцевого самоврядування. Так, “модель партнерства”, яка склалася при осмисленні досвіду держав, що виникли шляхом об’єднання різних місцевих співтовариств у єдине державне ціле, розглядає відносини місцевого самоврядування і державної влади на місцевому рівні як відносини партнерів, що переслідують загальні цілі і надають необхідні послуги населенню. З іншого боку, так звана агентська модель основний акцент робить на провідну роль держави у відносинах із самоврядуванням. Органи місцевого самоврядування вважаються своєрідним інструментом, за допомогою якого держава реалізує свій курс на рівні окремих поселень. На думку прихильників даної моделі, держава, будучи виразником загальнонаціональних інтересів, володіє набагато більш вагомим мандатом, а також набагато більш широким баченням у процесі прийняття рішень. Через це держава в особі власних територіальних органів має повне право керувати діяльністю місцевого самоврядування і направляти її.

Існує ще одна модель взаємин державної влади і місцевого самоврядування, в основі якої лежить “концепція взаємозалежності”, тобто відносини між двома видами публічної влади характеризуються як деяким ступенем їх незалежності, так і взаємозалежністю і визначаються реальним владним потенціалом сторін, що знаходиться в їхньому розпорядженні, ресурсами і важелями тиску. Чималу роль при цьому відіграє особистісний фактор, правильний вибір конкретної стратегії. Оскільки у даний час держава нездатна цілком контролювати місцеве самоврядування, вона будує свої відносини з ним на основі переговорів, компромісу, обміну інформацією, реординації. Отже, не тільки місцеве самоврядування політично і фінансово залежить від держави, а й держава потрапляє у певну залежність від місцевого самоврядування в ході реалізації свого політичного й економічного курсу.

Яка з трьох зазначених моделей взаємин між органами місцевого самоврядування та органами державної влади більш властива для України?

Політико-управлінські відносини, що виникають між державною владою та місцевим самоврядуванням, можуть бути різноманітними за своїм характером. Зокрема, залежно від характеру управлінських відносин, що виникають між місцевим самоврядуванням та органами державної влади, визначають такі види структурних зв’язків, як субординація, координація та реординація.

Традиційно переважаючими у системі взаємодій між органами державної влади та місцевим самоврядуванням і його органами в Україні є субординаційні зв’язки, хоча їх значення в міру поглиблення процесів самоврядування поступово знижається. Не вникаючи у складну проблему природи державної влади та місцевого самоврядування, слід зазначити, що хоча Конституція України розділяє публічну владу на місцеве самоврядування та державну владу, це зовсім не означає їх повного розділення. Зокрема, місцеве самоврядування регулюється виключно законами, а органи місцевого самоврядування в частині делегованих повноважень підпорядковуються загальному правовому режиму державної виконавчої влади, хоча і не є частиною її апарату. Саме тому органи місцевого самоврядування діють у багатьох випадках на засадах, визначених для органів виконавчої влади, у тому числі вступають у вертикальні взаємовідносини з її складовими елементами.

Зв’язки у межах субординаційних взаємовідносин між місцевим самоврядуванням та державою набувають різноманітного характеру.

Перш за все, державна влада, на відміну від влади місцевого самоврядування, будучи суверенною, володіє виключною компетенцію відносно місцевого самоврядування. За органами державної влади, що діють на місцевому рівні закріплюється право приймати обов’язкові правові та нормативні рішення з певного колу питань, від яких залежить управлінський процес у конкретних поселеннях. Без перебільшення можна сказати, що практично кожний акт місцевої державної адміністрації торкається проблеми компетенції органів місцевого самоврядування з конкретного предмету, регульованого даним нормативним актом, а тому містить норми, що їх відносять до сфери державного управління місцевим розвитком.

Таким чином, обов’язковість актів місцевої державної адміністрації, прийнятих у рамках її компетенції для органів місцевого самоврядування є елементом субординаційних зв’язків, що виникають у системі взаємовідносин органів державної влади на місцевому рівні та органів місцевого самоврядування. Серед них, наприклад, проведення експертиз містобудівної документації відповідно до державних норм і стандартів, організація охорони, реставрації та використання пам’яток архітектури і містобудування, розробка правил користування водозабірними спорудами, призначеними для задоволення питних, побутових та інших потреб населення, створення мережі, що забезпечує зміцнення і розвиток матеріально-технічної бази закладів соціального захисту населення, підвищення рівня і якості обслуговування в них тощо.

Показником наявності субординаційних зв’язків у системі взаємин органів державної влади та місцевого самоврядування є право перших розширювати свою компетенцію за рахунок компетенції місцевого самоврядування. Даний вид субординаційних зв’язків знаходить свою практичну реалізацію в ситуації надзвичайного стану та стихійного лиха, аварій, катастроф, епідемій та ін., коли місцеві органи державної влади відповідно до Закону України “Про надзвичайний стан” здійснюють безпосереднє управління місцевими справами.
Різновидом субординаційних зв’язків є право органів державної влади давати методичні вказівки, пропозиції і рекомендації. У практиці функціонування місцевих державних адміністрацій часто зустрічаються приклади надання рекомендацій місцевим радам відносно організації на їх території об’єктів охорони архітектурної спадщини, пропозицій щодо приватизації земель та їх вилучення для державних потреб, внесення пропозицій стосовно призупинення діяльності підприємств, установ, організацій незалежно від форм власності у разі порушення ними законодавства про охорону довкілля та санітарних правил тощо. Це ставить місцеві державні адміністрації у становище “вищих” органів відносно виконкомів самоврядування.

Різновидом субординаційних зв’язків у системі взаємин місцевих органів державної влади і місцевого самоврядування є контроль. У рамках конституційної моделі місцевого самоврядування в Україні держава є гарантом ефективності самоврядування і має повне право контролювати за допомогою спеціальних структур і процедур виконання повноважень місцевого самоврядування, весь політико-управлінський процес самоврядування. Головним завданням контролю в системі взаємовідносин між органами державного управління і місцевого самоврядування є забезпечення досягнення цілей та завдань самоврядування, виявлення результатів впливу органів самоврядування на свій об’єкт, допущених відхилень від вимог законодавства, від прийнятих принципів самоврядування та розв’язання причин цих відхилень, а також визначення шляхів подолання наявних перешкод для ефективного функціонування всієї системи місцевого самоврядування.

Необхідність ефективного державного контролю в даний час не піддається сумніву навіть найрадикальнішими прихильниками автономності місцевої влади. Державний контроль покликаний гарантувати такий розвиток самоврядування, при якому воно б не стало державою в державі, а вирішувало свої завдання в рамках загальнодержавних законів. Державний контроль на місцевому рівні відносно функціонування міського самоврядування може здійснюватися у формах судового, прокурорського, фінансового, адміністративного контролю.

Одним із ключових елементів контролю держави за діяльністю міського самоврядування є судовий контроль. За допомогою судової гілки державної влади, що діють на місцевому рівні у вигляді місцевих та апеляційних судів загальної та господарської компетенції, контролюється законність нормативних актів місцевого самоврядування, а також законність дій посадових осіб місцевого самоврядування. Суди в Україні, однак, не можуть розглядати рішення органів місцевого самоврядування за власною ініціативою — відповідне прохання повинно надійти в суд від осіб або органів, інтереси яких були порушені дією чи бездіяльністю місцевої влади. Предметом судового оскарження можуть бути як колегіальні, так і одноособові рішення, дії чи бездіяльність органів та посадових осіб місцевого самоврядування, акти як нормативного, так і індивідуального характеру, у зв’язку з якими порушено або порушуються права і свободи громадян, інтереси держави; створено або створюються перепони для реалізації конституційних прав та свобод (або вжиті заходи щодо їх реалізації є недостатніми), покладаються обов’язки, не передбачені законодавством.

Проаналізуйте судові спори, в яких Ваш орган місцевого самоврядування був відповідачем

Закон України “Про місцеве самоврядування” значною мірою поклав контроль за законністю дій органів і посадових осіб місцевого самоврядування на місцеві органи прокуратури. Специфіка здійснення контрольної діяльності органами прокуратури полягає в тому, що вони здійснюють загальний нагляд за додержанням і правильним застосуванням законів органами місцевого самоврядування та іншими суб’єктами самоврядування. Відповідно до Закону України “Про прокуратуру” прокурори не мають права скасовувати управлінські акти, звільняти чи призначати працівників, притягати їх до відповідальності. Виявивши порушення закону, прокурор виносить протест, у якому вимагає скасувати незаконні акти, припинити незаконні дії посадових осіб. Якщо орган чи посадова особа відмовляються задовольнити протест чи ухиляються від його розгляду, прокурор звертається до суду. Принесення прокурором протесту або заяви в суд зупиняє дію опротестованого акта до вирішення питання про його законність.

Проаналізуйте протести та приписи прокуратури на акти органів місцевого самоврядування Вашого поселення

Значну роль у контролі державної влади за органами місцевого самоврядування грає фінансовий контроль. Фінансова база самоврядування на 85–95 % складається за допомогою закріплення частини загальнодержавних податків, субсидій, субвенцій і дотацій з державного бюджету, що викликає прагнення з боку державних органів здійснювати жорсткий фінансовий контроль за фінансово-господарською діяльністю місцевого самоврядування, цільовим і ефективним використанням бюджетних коштів, правильністю ведення обліку й аудиту, дотримання фінансової дисципліни.
Провідна функція здійснення зовнішнього фінансового контролю за діяльністю місцевого самоврядування покладена на Державну контрольно-ревізійну службу, яка має свої структурні підрозділи на місцях. Завдання цієї служби полягає у здійсненні державного контролю за витрачанням коштів, матеріальних цінностей, їх збереженням, станом і правильністю бухгалтерського обліку, звітності в бюджетних установах, розроблення пропозицій щодо усунення виявлених недоліків та порушень. Державний контроль здійснюється у формі перевірок і ревізій грошових та фінансових документів, звітів, кошторисів тощо.

Проаналізуйте перевірку КРУ щодо органу місцевого самоврядування, в якому Ви працюєте

Держава в особі центральних та місцевих органів не має права втручатися у здійснення органами місцевого самоврядування власних повноважень. В частині власних повноважень держава здійснює лише нагляд за законністю, а не доцільністю. Разом з тим, органи державної влади здійснюють адміністративний контроль за здійсненням органами місцевого самоврядування делегованих повноважень. Держава делегує повноваження, по-перше, через закон, а, по-друге, не всім суб’єктам місцевого самоврядування, а лише виконавчим органам самоврядування. Делегування означає, що органи місцевого самоврядування діють в частині цих повноважень від імені держави, а саме тому держава має право контролювати здійснення делегованих повноважень не лише з точки зору законності, а й доцільності та ефективності.

Згідно з законодавством України адміністративний контроль за здійсненням органами міського самоврядування делегованих повноважень органів виконавчої влади покладається на місцеві державні адміністрації та Раду Міністрів Автономної Республіки Крим, міністерства, інші центральні органи виконавчої влади та їх територіальні органи. Цей контроль здійснюється шляхом аналізу актів органів місцевого самоврядування, надання органами місцевого самоврядування інформації про виконання делегованих повноважень органів виконавчої влади, проведення перевірок діяльності виконавчих органів міських рад. За рішенням Кабінету Міністрів України можуть проводитися комплексні перевірки здійснення виконавчими органами місцевих рад делегованих повноважень органів виконавчої влади та заслуховуватися інформація посадових осіб самоврядування про стан виконання повноважень органів виконавчої влади. Результати перевірки в разі потреби виносяться на розгляд сесії місцевої ради та доводяться до відома населення шляхом опублікування в місцевих засобах масової інформації. Про прийняте рішення або вжиті заходи за результатами перевірки самоврядування голова зобов’язаний у тижневий термін повідомити орган, що здійснював перевірку. У разі потреби матеріали передаються відповідним правоохоронним органам та вищим органам виконавчої влади. Якщо голова поселення, виконавчий орган самоврядування порушує Конституцію або закони України, права і свободи громадян, не забезпечує здійснення делегованих повноважень органів виконавчої влади, перешкоджає здійсненню контролю за їх виконанням та в інших випадках, орган, що здійснює контроль, порушує у встановленому порядку питання про їхню відповідальність згідно з законодавством.

Різновидом контролю є також підзвітність, що виявляється у праві місцевих державних адміністрацій вимагати звіти про стан справ і знайомитися зі звітністю, поєднана з правом виносити оцінку ходу і результатів роботи органів і посадових осіб місцевого самоврядування.

Проаналізуйте контроль за делегованими повноваженнями органу місцевого самоврядування, в якому Ви працюєте

Однією з форм субординаційних зв’язків у взаєминах між державною владою та місцевим самоврядуванням є право на узгодження, тобто право вимагати, щоб рішення органу місцевого самоврядування, навіть у частині власних повноважень, було прийняте не інакше, як за згодою органів державної влади, тобто попередньо схвалене ним. Даний вид взаємовідносин виникає, наприклад, при призначенні на посаду деяких керівників структурних підрозділів міськвиконкомів, у процесі прийняття деяких рішень.

Додатковими видами субординаційних зв’язків між місцевими органами державної виконавчої влади та органами міського самоврядування є право на інформування і право координувати. Право на інформування припускає можливість знайомитися зі звітною інформацією і направляти запити про її уточнення і роз’яснення. Право координувати характеризується наявністю можливості у держави забезпечити обмін інформацією між самостійними суб’єктами, наприклад, органами самоврядування і власниками підприємств, з метою організації спільного вироблення і прийняття ними необхідних рішень (так зване право посадити за один стіл переговорів тих, хто повинен приймати узгоджені рішення).

Нарешті субординаційний вигляд носитиме право голів місцевих державних адміністрацій вносити пропозиції щодо порядку денного місцевої ради, а також право голови обласної державної адміністрації ініціювати дострокові вибори голови поселення або місцевої ради.

В умовах поступової трансформації механізму адміністративного управління самоврядування на політичний усе більшого значення набуває координація в системі взаємовідносин державної влади і місцевого самоврядування. Координація є такою формою взаємодії органів державної влади і місцевого самоврядування, за якої немає відносин підпорядкування або переваги. Координаційні зв’язки ґрунтуються на взаємній зацікавленості органів різних видів публічної влади в узгодженні своїх управлінських впливів. Основним вектором взаємодії в рамках подібної моделі є такі функції управління, як узгодження, установлення функціональної взаємозалежності дій і засобів досягнення цілей. Головне завдання, яке розв’язується в ході координаційної взаємодії, — узгодження інтересів місцевого співтовариства і загальнодержавних інтересів.

У процесі координації діяльності між органами міського самоврядування й органами державної влади складаються кілька видів координаційних зв’язків. Одним з найбільш розповсюджених їх різновидів є створення і функціонування спеціальних координаційних органів управління при головах місцевих державних адміністрацій або при головах обласних (районних) рад.

Суттєвим різновидом координаційних зв’язків між органами державної влади та місцевого самоврядування є проведення спільних нарад з приводу актуальних питань місцевого розвитку. Як правило, вони проводяться по окремих напрямках місцевої політики у складі представників органів державної влади та місцевого самоврядування для координації дій з певних питань.

Регулярний обмін інформацією є наступним видом координаційних взаємодій. Мова йде про інформацію, яка є суттєвою як для виконання органами місцевого самоврядування власних повноважень, так і для виконання органами державної влади своїх функцій. Прикладом такої координаційної взаємодії можуть бути і постійні робочі зустрічі керівників обласних державних адміністрацій з керівниками місцевих рад, на яких обговорюються питання, що вимагають координації зусиль та узгоджених дій. Дієвою організаційно-правовою формою координаційних взаємовідносин органів місцевого самоврядування та державної влади у процесі здійснення управління є прийняття спільних рішень.

Проаналізуйте координаційні зв’язки між органами місцевого самоврядування Вашого поселення та органами державної влади

Ще одним різновидом взаємовідносин між органами державної влади та органами місцевого самоврядування є реординаційні зв’язки (від лат “реординація” — зворотна взаємодія). Зміст реординаційних відносин у системі управління взагалі, реординаційних структурних зв’язків зокрема може бути виражений формулою: “Ти керуєш мною, але я в деяких аспектах і певним чином керую тобою”. У взаєминах між органами державної влади та органами самоврядування існують наступні види реординаційного зв’язку.

По-перше, наявність виняткової компетенції в місцевого самоврядування з цілого ряду питань місцевого значення. У рамках наявності у місцевого самоврядування власної компетенції за ним визнається право приймати остаточні рішення з певного кола питань, — рішення, які, при їх відповідності закону, не можуть бути скасовані чи припинені органами державної влади, якщо навіть останні вважають їх недоцільними. Реакція органів державної влади на такі рішення обмежується лише критичними зауваженнями і рекомендаціями щодо їх скасування або наступного корегування. Подібні рішення є обов’язковими для виконання на відповідній території.
По-друге, безсумнівний реординаційний характер являє із собою право органів місцевого самоврядування на порушення юрисдикційного процесу у відношенні органів державної влади в особі її органів та посадових осіб, що діють на території.

По-третє, формування інституту місцевого самоврядування дозволяє виділити в якості реординаційних відносини між державною владою і місцевим самоврядуванням на місцевому рівні право виступати з нормотворчою ініціативою до виконавчих органів державної влади.

По-четверте, органи місцевого самоврядування мають і таке реординаційне право, як участь у призначенні на посаду та звільнення керівників місцевих підрозділів органів виконавчої влади. Так, відповідно до Закону України “Про місцеве самоврядування” ради мають право порушувати перед відповідними органами питання про звільнення з посади керівників місцевих органів внутрішніх справ у разі визнання їх діяльності незадовільною.

Наступним реординаційним відношенням є право органів місцевого самоврядування брати участь у підготовці рішення органом державного управління, якщо вони зачіпають інтереси територіальних громад. Так, органи місцевого самоврядування вносять на розгляд відповідних органів виконавчої влади пропозиції до планів та програм будівництва і реконструкції об’єктів на відповідній території, про створення вільних економічних зон, надання природним, іншим об’єктам, що мають екологічну, історичну, культурну, наукову цінність, є пам’ятниками природи, історії та культури, що охороняються законом тощо.

Однією з форм реординаційної взаємодії місцевого самоврядування і державної влади можуть бути угоди, що укладаються між місцевою адміністрацією, територіальними підрозділами центральних органів виконавчої влади і самоврядуванням в особі її органів. Договір з самоврядуванням може торкатися різних сфер розвитку: охорони навколишнього середовища, охорони здоров’я, безробіття серед молоді, транспорту, злочинності, діяльності громадських організацій. У цьому зв’язку утворюються проблемні комісії, зустрічі з депутатами, експертами і польові дослідження, що робить угоду більш обґрунтованою, використання коштів — більш цільовим.

Треба зазначити, що частиною реординаційного виду взаємовідносин між органами державної влади та місцевим самоврядуванням є також інститут делегування повноважень органів спільної компетенції територіальних громад місцевим державним адміністраціям. Окреслене призводить до виникнення вищезгаданих форм — інформування місцевою державною адміністрацію органи спільної компетенції про стан виконання делегованих повноважень; підзвітність голів місцевих державних адміністрацій в частині делегованих повноважень; підконтрольність місцевих державних адміністрацій аж до права ініціювання припинення повноважень голови адміністрації перед Президентом; відповідальності місцевої державної адміністрації у формі вираження недовіри 2/3 голосів, що призводить до зняття з посади голови адміністрації.

Розгляньте таблицю. Встановіть форми управлінських взаємин між органами місцевого самоврядування та органами державної влади

Територіальна організація влади в Україні

Політико-управлінські відносини, що виникають у сфері взаємодії між державною владою та місцевим самоврядуванням, можуть також набувати різної форми — політична позиція з того чи іншого питання (наприклад, щодо рішень Президента або Кабінету Міністрів України), політичне співробітництво (наприклад, у процесі прийняття змін до Конституції України), політичний компроміс (наприклад, щодо врегулювання статусу мов на території громади), політична конкуренція (наприклад, у процесі розмежування владних повноважень), політична консолідація (наприклад, у процесі розв’язання політичної кризи), політичний конфлікт (наприклад, у питаннях щодо голів територіальних громад).

Наведіть приклади зазначених форм взаємодії на прикладі Вашого поселення

2.2.4. Реформування організаційної структури виконавчих органів місцевого самоврядування (практикум)
Прочитайте наведену нижче ситуаційну вправу та обговоріть ефективність запропонованих заходів адміністративного реформування.

Адміністративна реформа в Одесі
У період 1998–2006 рр. з метою вдосконалення діяльності виконавчих органів місцевого самоврядування в м. Одесі було здійснено декілька спроб реформування системи управління містом.

Аналіз системи управління, що діяла в Одесі, дозволила керівництву міста дійти до висновку про нереалізованість на міському рівні цілого ряду принципів публічного управління та менеджменту. Серед них принципи цілісності функції, цільової орієнтації розвитку, функціонального обмеження діяльності, горизонтального та вертикального розділення функцій, принцип діапазону контролю, норми підпорядкованості, чіткості ліній влади; принцип сполучення обов’язків з повноваженнями та відповідальністю; принцип взаємопов’язаності структур та механізмів правовою базою та ресурсами. Отже, був зроблений висновок про неповну відповідність системи управління містом (виконавчих органів ради) системі, що управляється (міській громаді, міському господарству, відносинам, що складаються в них). Ця невідповідність мала прояв, по-перше, у відставанні системи управління від системи, що управляється, що призводило до домінування стихійних засад, застарілих організаційних форм; по-друге, до забіганні іноді наперед, що призводило до неприродних та вразливих форм у вигляді деяких елементів управління.

У 2002 р. робоча група, що була утворена для здійснення реформи управління містом, запропонувала модернізовану модель структури управління містом. Основним вектором подібної модернізації став перехід на так звану функціонально-програмну модель побудови органів управління містом. У якості заходів по її реалізації було запропоновано:

По-перше, оптимізація управлінських зв’язків міського голови з метою більш повного втілення його статусу як головної посадової особи територіальної громади. Це передбачало відокремлення через відповідні організаційні структури наступних функціональних зв’язків голови:
голова — секретар міської ради з метою виконання функцій голови в раді;
голова — заступник голови з питань діяльності виконавчих органів з метою виконання функцій голови по керівництву виконавчими органами;
голова — керуючий справами з метою виконання повноважень по керівництву апаратом ради та виконкому, забезпеченню зв’язків з населенням;
голова — голови районних адміністрацій з метою оптимального сполучення засад децентралізації та централізації в системі управління містом;
голова — керівники проектів з метою забезпечення інноваційних процесів в місті;
голова — органи державної влади, інші органи самоврядування, підприємства, організації, установи з метою забезпечення представницьких функцій голови.

Окресленому мало сприяти рішення міської ради про розмежування повноважень між виконавчим комітетом, відділами, управліннями, іншими виконавчими органами міської ради та міським головою відповідно до п. 3 ст. 52 Закону України “Про місцеве самоврядування”.

По-друге, кореспондування системи виконавчих органів ради з системою комісій ради з метою організаційного забезпечення тісного зв’язку поміж радою та її виконавчими органами.

По-третє, було запропоновано об’єднати в єдиний організаційний блок у вигляді департаментів виконавчих органів міської ради, що функціонально, змістовно, технологічно тісно пов’язані поміж собою за родом діяльності. Було запропоновано надати цьому органу статус юридичної особи з ліквідацією подібного статусу у структурних підрозділів, що входять до нього. Для здійснення функцій, що покладаються на департаменти, вони забезпечувалися відповідними матеріальними ресурсами (шляхом передачі в оперативне управління комунального майна, підприємств комунальної власності) та фінансами (в межах зафіксованого в міському бюджеті кошторису витрат). Директор департаменту та його заступники призначалися на посаду міським головою. Директор департаменту за посадою визначався як член міськвиконкому. Структура департаменту, функціональна схема управління ним, штатна чисельність визначалася департаментом самостійно в межах встановленого кошторису витрат на управлінську діяльність, ефективного виконання функцій, що покладаються на нього.

У структурі виконавчих органів Одеської міської ради було запропоновано створити:

• Департамент економічної політики та ресурсів;
• Департамент соціально-гуманітарної політики;
• Департамент інженерного та комунального господарства;
• Департамент містобудування та землекористування;

Координація та контроль за діяльністю окреслених департаментів повинно здійснюватися заступником міського голови з питань виконавчої роботи.

Крім того, пропонувалося об’єднати структурні елементи апарату виконавчого комітету у вигляді Департаменту організаційно-правового та інформаційно-аналітичного забезпечення самоврядування, що виконує функції під керівництвом керуючого справами. Структурні підрозділи, що володіють специфічними функціями, пропонувалося підпорядкувати міському голові безпосередньо.

По-четверте, для забезпечення інноваційних процесів в системі управління містом пропонувалося використовувати тимчасові структури, що накладаються на традиційну ієрархічну піраміду. Вони являють собою тимчасовий творчий колектив, що створюється для вирішення конкретного завдання. Сенс даного кроку полягає в тому, щоб зібрати в одну групу найбільш кваліфікованих співробітників виконавчих органів міської ради для здійснення проекту або програми у встановлений строк, з заданим рівнем якості та в межах встановленого кошторису витрат. Підконтрольність команди проекту, а також її статус забезпечується підпорядкуванням її керівника міському голові. Цілеспрямованість проекту забезпечується його прийняттям міською радою з виділенням необхідних коштів на його реалізацію. У якості термінових проектів були визначені проект реформування структури управління містом, проект реформи ЖКГ та проект набуття Одесою спеціального статусу.
Побудова структури виконавчих органів ради на основі департаментів і проектів призводила до так званої матричної системи управління.

По-п’яте, для побудови ефективної системи виконавчої влади в місті було визнано за необхідне збереження і зміцнення на рівні районів міста районних адміністрацій. Принцип цілісності зовсім не виключав принципу децентралізації. Районам повинен був переданий максимальний обсяг повноважень у забезпеченні безпосередньої життєдіяльності мешканців району. Одночасно за загальноміським рівнем управління залишилися питання, що вимагають міжрайонних взаємодій. Цілісність подібної системи забезпечується входженням голів районних адміністрацій до виконкому з призначенням їх на посаду міським головою. Райони мали фінансуватися відповідно до кошторису витрат, що затверджується міською радою як складова бюджету міста. Для стимулювання ініціативи міських районів їм необхідно дати право на створення бюджетних цільових фондів. Також була зменшена кількість районів Одеси з 8 до 4. Укрупнення районів створило необхідні передумови для адміністративної децентралізації в рамках міського управління.

По-шосте, ліквідація районних в місті рад одночасно призвела до зменшення, а часом і до ліквідації представництва інтересів цілого ряду реальних соціально-просторових утворень, що природно склалися в місті (історичні райони Молдаванка, Пересип, Фонтан, Аркадія, Бугаївка, Чубаївка, Воронцовка, Ближні і Дальні млини, Нова і Стара Слобідка, Лузанівка тощо). У подібних умовах значним елементом підвищення ефективності управління міським господарством, передусім, житловим фондом, дворами, внутрішньоквартальними проїздами, іншими проблемами благоустрою повинні були стати органи самоорганізації населення.

По-сьоме, робочою групою було визнано за необхідне якомога швидше розробити проект, обговорити і прийняти статут територіальної громади, який був повинен зафіксувати ефективну і зрозумілу мешканцям міста загальну схему управління містом.